罗兰：国际汇款被美国金融机构冻结如何向OFAC申请资金解冻许可

发布日期：2024/10/4

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摘要：近期一些企业客户反馈在国际汇款中，因美国财政部外国资产管理办公室The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury（以下简称“OFAC”）的相关要求，付款资金被美国的中转行冻结，给付款方和收款方企业带来资金周转等运营难题。通常国际汇款金额很大，中转行必须实力雄厚具备国际结算能力，并且与各国金融机构均有业务合作。目前国际汇款仍然以美元和欧元为主，所以担任中转行角色的绝大部分都是欧洲和美国的银行。以美元和欧元作为连接点，中转行根据适用的法律和金融机构内部文件要求业务全链条全面遵守欧洲和美国经济制裁的相关规定。本文将以美元为例，根据笔者多年与美国监管机构打交道的经验，概述国际汇款资金被美国金融机构冻结时，如何向对应的监管机构申请资金解冻许可。

关键词：银行金融、美元、资金冻结、OFAC。申请许可跨境支付、经济制裁。

自俄乌冲突后，随着欧美、日韩等国对俄罗斯和白俄罗斯的制裁升级，涉俄国际支付遇到前所未有的难题：金融机构在处理涉俄国际汇款时以最高级别谨慎审查，甚至有一些金融机构直接拒绝涉俄金融业务，以避免违反相关制裁法规。2023年10月3日，世界贸易组织WTO发布了2023年贸易报告。报告讨论了制裁和出口管制对国际贸易的影响。报告指出，受制裁影响的全球贸易份额从2008年的约3%增加到2023年的13%。2023年9月29日英国财政部制裁实施办公室Office of Financial Sanctions Implementation（以下简称“OFSI”）根据《制裁和反洗钱法案2018》发布了通用许可证《General Licence INT/2023/3566356》，专门用于处理与俄罗斯、白俄罗斯制裁相关的支付问题。该通用许可允许金融机构在特定情况下退还被冻结的国际支付，前提是确认交易链路上的相关方均不是受制裁实体。

金融机构为什么要遵守经济制裁相关的规定

制裁以美元和欧元作为连接点，“长臂管辖”要求国际金融业务的全链条全面遵守欧洲和美国经济制裁规定，本文主要以美元和美国的金融机构为例。根据OFAC的制裁行政令，被制裁的个人或实体的财产和财产权益，如在美国境内或由美国人控制，都必须全部被冻结并向OFAC报告。此外，任何由一名或多名被制裁的个人或实体拥有50%及以上股权的实体的财产和财产权益也要求被冻结。同时，美国人不得参与被制裁个人或实体的财产或财产利益有关的任何交易，除非获得OFAC颁发的一般或特别许可。

二战后，美国的经济、贸易、金融等领域占据了主导地位，美元作为国际贸易和结算货币得到了广泛使用。1944年，西方主要国家在联合国国际货币金融会议上建立了布雷顿森林体系，确立了以美元为中心的国际货币体系，美元的国际地位得到进一步巩固。1971年，尼克松政府宣布美元与黄金脱钩，极力维系美元的国际储备与结算地位，从此确立了国际信用货币体制，美元的霸权地位不仅没有因与黄金脱钩而被削弱，反而被进一步巩固。石油美元体系的建立，令美元的国际占比进一步扩张，全球贸易自由化与债务危机带来极速增长的国际资本流动，浮动汇率机制下各国不得不大幅增加美元储备来稳定本币币值，这不仅令美元的国际储备占比更为稳固，而且还形成了各经济体美元外汇储备与美债之间的闭环，这使美元的国际地位被大大强化。

目前美元仍然在国际汇款中占据主导地位。美元是全球最主要的储备货币，占全球外汇储备总量的60%以上，全球范围内大部分的国际贸易使用美元进行交易和结算。美国的金融机构在全球范围内具有极高的影响力，这些机构提供了强大的金融基础设施和全球支付系统，支持美元的国际结算和清算。尽管近年来也有一些国家和国际组织在推动多元化货币体系的发展，以减少对单一货币的依赖性。目前，人民币在国际汇款中的地位仍然相对较低，但随着中国经济的快速发展和人民币的国际化进程，人民币在国际汇款中的地位逐渐提高。

中国的金融机构依据国际法和国际准则的要求，遵守国际金融监管标准，包括反洗钱、反腐败和反恐怖主义等方面的规定，以保护国际经济秩序、促进国际贸易和打击跨国犯罪活动。同时，由于美元的主导地位，考虑到全球的业务布局，中国金融机构在全面遵守中国法律法规和政策的同时，亦遵守美国经济制裁的相关规定。需要注意的是，遵守制裁相关要求的同时，也需要采取必要的措施来保护自身的合法权益，中国政府也一直在积极推动中国金融机构在国际经济合作和交流中发挥更加积极的作用。

国际汇款为什么会被中转行冻结

国际汇款是指通过银行或者其他金融机构在国际间实现货币转移的一种支付方式。在国际汇款过程中，中间行亦称中转行（Intermediary Bank）扮演重要的角色，不同于付款行和收款行，中转行在国际汇款中承担资金划转角色，即通过对应货币的清算中心进行清算，比如美元在美国清算，必须经过美国的银行，欧元在欧洲清算，必须经过欧洲的银行。以美元为例，从一个非美元流通国家汇款至另一个非美元流通国家时，因双方没有直接的业务往来，所以结算起来就不是很便利，通常需要经过美国的银行进行资金划转，才能实现美元的跨境支付。

国际汇款涉及到不同的货币和多个国家之间的资金流动，往往需要耗费很长的时间，而且汇款的金额通常都很大，涉及到的风险也相对较高，比如一些跨国犯罪集团和不法分子会乘机进行利益代理或者其他非法活动。中转行通过建立与各国银行的合作关系，成为国际汇款过程中的重要桥梁，通过交易审核、业务监管等风险控制和防范措施，承担着资金安全保障的责任，确保资金的安全传递。

当银行或支付平台在处理国际汇款时，如果资金被冻结在银行或支付平台的中转行中，无法继续流转，就被称为美元中转行资金冻结。这种情况可能是由于各种原因导致的，例如银行或支付平台的风控措施、相关政策限制、涉嫌非法活动或涉嫌违反经济制裁等。需要注意的是，不同的情况有不同的处理方式。如果遇到国际汇款被冻结的情况，建议尽快联系银行或相关机构，了解具体的冻结原因和解冻流程，以便及时采取正确的措施。

为了保护资金安全，银行和支付平台会采取一系列的风险控制措施，对异常交易和可疑活动进行监测和调查，以防止诈骗、洗钱等非法活动。银行或支付平台的风控措施包括：客户身份验证、交易监测、风险预警、黑名单筛查、内部控制、反洗钱措施、合规检测、技术保障等等。如果银行或支付平台发现账户存在异常或涉嫌非法活动，他们可能会采取措施，包括冻结资金，以保护相关账户和交易的安全。这些风控措施可以保护用户的资金和账户安全，但有时也可能会因为误判或者风控设置的黑名单模糊匹配存在错误命中等给一些正常交易带来一定的不便。

国际汇款因OFAC规则被冻结如何申请资金解冻

使用美元进行国际汇款的过程中，需要通过美国的中转行才能将美元资金送达收款人账户，中转行如果发现付款人或收款人是受制裁对象，或者付款信息中包含被制裁地区的信息，或者对上述发现有合理怀疑，则有可能暂时停止或限制美元资金的流动，即被“冻结”。这种情况下，中转行会通过汇款行通知客户与美国财政部外国资产管理办公室OFAC联络，资金的所有者暂时无法使用这部分资金，如希望银行退回或继续支付被冻结的资金，可以通过以下步骤申请解冻许可：

首先，确定资金被冻结的原因。了解冻结原因将有助于了解申请解冻的途径和可能面临的挑战。初步分析被冻结的付款是否存在违反了美国的某些经济制裁措施的可能性。付款行或者中转行是否存在误判的可能性。基于被冻结的资金金额和被冻结的原因评估向OFAC申请许可证的可行性以及获得许可的可能性。确定资金被冻结的原因需要与国际汇款相关的汇款行积极沟通与合作，向其提供有效的证明材料以获得汇款行的认可和协助。美国监管机构可能就被冻结资金事项向汇款行来函查询，汇款行的信息反馈将对许可申请的结果产生重大影响。

申请资金解冻许可的类别分为：联合国及其组织的活动、人道主义、商业活动、知识产权、法律服务、医疗付款、个人汇款、薪金支付、旅行和信息材料等等。资金被冻结的原因一般与国际犯罪、恐怖主义、侵犯人权以及美国的经济制裁行政令相关，比如跨国犯罪组织、特别指定的全球恐怖主义、特别指定的毒贩、伊朗人权、朝鲜13551行政令、俄罗斯14024/14065/14066/14068/14071行政令、委内瑞拉13808/13827/13835/13850行政令、白俄罗斯14038行政令、中国共产党军工企业行政令、缅甸14014行政令、CAATSA伊朗、香港13936行政令、乌克兰13660行政令等等。

如果分析结果确定资金被冻结的原因与美国经济制裁相关，则需立即停止再次通过付款行进行国际汇款，以免资金再次遭到冻结。通知收款方以及收款行资金被冻结的实际情况并解释冻结的原因。当银行自己的付款被冻结时，有必要确定该笔付款的发起单位，并通知所有相关方，包括具体操作跨境支付的银行员工。当客户的付款被冻结时，则建议客户自行向OFAC提出许可申请，如果由银行代客户向OFAC提出解冻许可申请，则必须获得客户的书面同意。

其次，准备好与国际汇款相关的全部材料。在提交申请的过程中如作出虚假或误导性陈述，则根据美国联邦法律，可能构成严重的刑事和/或民事侵权行为，同时还可能导致巨额罚款。按照OFAC官网上的指引准备材料，具体以完成整体八个步骤需要填写的内容为目标，如未能提供足够的信息可能导致申请程序无法进行到下一步。与国际汇款相关的文件包括但不限于：官方产品类别、发票、提单、付款指令、转账指令、企业营业执照、法人身份证件（身份证、护照、临时/永久居民身份）、国际汇款的原因和目的等，后续沟通中OFAC可能还会要求提供资金来源证明、业务活动记录等材料，以证明资金是合法的且不涉及任何违法行为。所有提交文件必须用英文或附上英文翻译且所有文件必须保留至少五年以上备查。核实申请许可所需的所有信息和文件是否真实、准确、完整。

再次，在OFAC官网提交资金解冻许可申请。OFAC一般通过电子邮件与申请人沟通，OFAC提醒使用网易163或者126邮箱的注意，之前发生过网易邮箱无法收到从OFAC发送的邮件的情况，建议申请人使用其他类型的电子邮箱地址与OFAC联络。申请人想要获得授权许可，则应当向美国财政部长或由其正式授权的官员或机构的秘书提供任何与申请许可相关的信息，并允许其查阅、记录或者报告相关信息。申请人需仔细阅读OFAC官网上所附的说明，并按照许可申请八大步骤，完成资金解冻要求字段的填写，在附件部分，附上所有预先准备的、核对过的文件电子扫描件，同时提供每份附件的描述性信息。OFAC特别提醒申请人注意，如果在完成提交申请前关闭浏览器，返回时将无法保存填写和更改的内容。申请人需为许可申请命名，名称可以是字母数字和/或包括特殊字符，这将帮助申请人在最初处理阶段跟踪许可申请，直至收到 OFAC案件编号。

最后，跟进OFAC许可申请的审查进度。如果申请被正确提交，则OFAC官方邮箱地址OFACLicensing@treasury.gov会在收到系统信息后发送邮件给申请人，证明申请已在系统成功提交，OFAC和相关金融机构需要对许可申请进行审核。OFAC受理申请后一般会分配相应的案件编号，一旦获得OFAC案件编号，后续可根据该编号查询OFAC审查的进度。由于近几年被冻结资金的情况越来越多，且每一个许可申请的复杂程度不同，申请人需要耐心等待审核结果，并随时关注进展情况。需要注意的是，解冻资金可能需要一定的时间，具体取决于冻结原因、审核程序等因素。在等待解冻期间，需要保持耐心并与OFAC和金融机构保持沟通，以推进尽快获得资金解冻许可。关于审查时间限制OFAC并没有官方规定，所以许可申请的处理时间从几个月到几年都有可能，建议申请人以每月1次的频率向OFAC致电了解申请许可的审查状态，等待审核结果。

如果申请许可获得批准，资金将被解冻并可用于正常的业务和活动，申请人应立即将该决定通知银行有关部门，被授予的许可证不得转让，仅限于申请许可程序所载的具体事实和情况，如发现申请内容涉及虚假陈述或者错误引导，则美国财政部可随时吊销许可证或者宣布许可证无效。核实银行或客户账户是否收到解冻资金，如果银行或客户账户在获得许可后一周内未收到资金，建议向之前资金被冻结的汇款行发函问询并注明收到的许可证编号。如收到OFAC关于解冻资金许可的拒绝决定，申请人同样应当立即通知银行和客户。

避免国际汇款被美国金融机构冻结的建议

通过美国金融机构进行大额汇款或涉及敏感领域的交易时，建议提前进行合规性审查，以确保交易符合相关法规和规定，包括但不限于反洗钱和反恐怖主义融资法规、外汇管制、经济制裁等，合规性审查有助于确保汇款行为符合相关要求，避免引起金融机构的怀疑。如可能涉及OFAC的制裁规定，在进行汇款之前需进行必要的尽职调查，确保整个交易链条上下游没有涉及任何被制裁的个人或实体。在汇款时，确保提供完整准确的信息和交易详情，包括但不限于收款人的姓名、地址、银行信息、汇款金额、汇款原因等，提供准确的信息有助于避免因信息不完整或错误而导致汇款被冻结。

如果国际汇款被冻结，建议在专业的法律顾问的协助下提交许可申请，特别注意不应在申请过程中作出虚假或误导性陈述，因为可能导致许可申请被驳回或者构成严重违反美国联邦法律的刑事或民事行为，并可能导致巨额罚款。OFAC进入案件审查阶段后，金融机构可能会配合其调查提供相应的付款原始文件，同时向银行客户确认汇款详情，建议听取法律顾问的指导后及时答复OFAC和金融机构的问询，以尽快获得资金解冻许可。

注释：

1. 2023 年世界贸易组织WTO报告--再全球化，共创安全、包容和可持续发展的未来：

https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr23_e.htm

2. OFAC官网：

https://ofac.treasury.gov/

3. 申请资金解冻许可的网址：

https://licensing.ofac.treas.gov/Apply/ApplicationInformation.aspx

4. 查询解冻许可审查状态的链接：

https://licensing.ofac.treas.gov/Apply/CheckApplicationStatus/CheckApplicationStatus.aspx

5. OFAC制裁清单搜索地址：

https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/

6. OFAC常见问题解答：