浅谈房地产项目并购中的规划核查及规划体系...

我国现行有效的法律法规下，主要有下列规划：

依据《宪法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定，经规是对国民经济和社会发展提出战略性、综合性、指导性的的纲领性文件。建立三级三类规划管理体系。按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。

依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地利用总体规划编制审查办法》等规定，土规是对建设用地规模、基本农田保护、耕地保有量等土地红线的控制管理，具有较强的控制性。建立五级规划管理体系。

依据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等规定，城规主要是确定城乡（市）性质定位、建设规模、用地空间布局、设施配套、建设控制等。城规又分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。从总体规划到控制性详细规划再到修建性详细规划，这是一个从概括到具体、从宏观到微观、从计划到实施方案的递进过程。

除上述规划外，《环境保护法》对生态红线作为整体概念首次被提出，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》等规定均对国土空间进行了不同层面的规划。

城规、土规等规划的编制都应当依据经规，由于各个规划都可以对发展目标、规模和空间结构提出要求，因此，城市的土地利用与城市规划的建设用地边界以及生态环境规划的生态红线边界存在大量图斑不一致的现象，此处不再赘述。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。因此，房地产并购时需对土规、城规，及城规项下的总规、控详规和修详规等事项进行重点核查。

一般情况下，先核查规划现状，如规划无已变更或将要变更的情况，则根据现有规划测算项目的并购价值。譬如，某收购项目中，规划部门作出的规划条件显示，该项目的容积率不大于2.5，项目二期为收购标的，项目一期已建已售，被收购方提供了项目一期的建设工程规划许可证等资料，经核查，该地块临近环城高速公路，需要土地退让，且项目一期超建，实用容积率大于2.5，导致项目二期无法综合平衡指标，经测算，容积率最高值2.5无法建足，最终收购方重新调整了该项目的收购成本。因此，如果是收购分期项目，必须核查前期开发的相关规划指标，并且判断后期开发相关规划指标是否可以综合平衡。

此外，因高速公路区、历史文化区域、风景区、航线区、电台、电信、微波通信、气象台、卫星地面站、军事要塞工程、临街区、城市主干道、采矿区等特殊区域可能出现要求建筑退让及限制高度等规定和要求，对项目的相关规划指标有一定影响，从而影响项目的价值，需要格外关注。

项目开发过程中有规划变更是比较普遍的现象，具体包括总体规划的变更以及用地性质、建筑用途、建筑位置、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等等一系列的规划条件、指标的变更。

导致规划变更的原因多种多样。有的是开发商擅自变更或主导变更的，譬如，某收购纠纷，被收购方系通过公开招投标取得项目地块，项目地块在政府出让给被收购方的环节时，应被收购方申请，改变了原出让合同的建筑高度、容积率等规划条件，获得规划部门的批准，并取得了当地管委会免补地价的非正式回复文件。收购方收购了该项目公司后，收到了政府相关部门《关于补缴土地出让金的通知》，被要求补缴出让金，大大的超出了收购方的收购成本，陷于被动中。

再譬如，某不良资产收购项目，目标项目已建成房屋且已取得房产证，由于房屋闲置已久，不能充分利用。原商业计划拟申报城市更新项目、将现有房产拆除，申请调整项目地块容积率，进行商业综合体开发。原收购方考虑到城市更新项目很多一事一议、容积率调整获批的可能性很大，通过综合判断收购了该项目，但原收购方自收购该项目后，调整容积率的申请多年都未能获得规划部门的批准、导致项目停滞、迟迟不能开发，损失巨大。

有的是政府因公共利益需要等原因主导的规划变更。譬如，某收购项目，被收购方提供了项目《国有土地使用权出让合同》、国有土地使用权证等资料。经核查，该项目所属地区的管委会官网最新公布了当地总体规划征询意见稿，该征询意见稿显示，目标地块有一部分被调整、处于“二级生态保护红线”范围内，且有一条电力架空线从项目地块范围内径直穿过，该征询意见稿公示期已过，经咨询相关政府部门，该征询意见稿是否定稿、是否实施及后续安排，均不确定。另外，该国有土地使用权证的土地范围除了部分建设用地外，还包括农用地、集体用地，且未履行农用地转用手续，后收购方综合考虑该项目风险过大、放弃该项目的收购。

规划变更引起的矛盾和纠纷随着城市的高速发展日益增多，其中不少纠纷由收购方、被收购方的冲突，演变为与政府有关部门的矛盾。

综上，在房地产并购项目中，核查规划时，除了核查规划条件、相关指标的问题，还要关注规划的相关审批是否合法，即便获得相关批复，还要审核相关审批主体、审批程序、审批权限的合法性，如果由于政府行为本身不符合相关法律规定，日后依旧会给项目公司带来经济风险，可能导致并购公司承担巨大的损失。

由于“城规”，“土规”，“经规”主要侧重各层级的控制，忽略了各规划之间的衔接，导致同一空间不同规划“打架”现象严重，各规划之间有一定的冲突性。为此，中央、各部委、各地方政府历经多年进行“多规合一”的探索。

早在2003年，国家发改委牵头及部分城市就开展了“两规合一、三规合一”探索试点，更多就是城规、土规的融合协调。2013年召开的中共十八届三中全会提出国家治理体系现代化，建立空间规划体系。2014年，国家发改委、原国土部门、住建部门、环保部门四部委共同发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》发改委、原国土部门、住建部门、环保部门四部委共同发布，推动“三规合一”、“多规合一”试点启动，但收效甚微。2015年、2016年中共中央、国务院先后印发了《生态文明体制改革总体方案》、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，2017年，国家启动开展了9个省级空间规划试点，提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》组建自然资源部，整合规划职能，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。自然资源部的组建标志着多规合一开启新征程，国土空间规划的法律规范、制度研究与实践实施全面启动。

2019年5月、11月，中共中央国务院分别印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出系统制定国土空间规划体系的政策及国土空间规划中三条线的划定。

2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定，国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。该条款充分说明，已经为“国土空间规划法”的出台预留了法律规定空间。

根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划的具体工作已经在2020年全面铺开，由于建立一个全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，是一项伟大的系统性工程，不可能一撮而就。目前正处于国土空间规划的变更期、过渡期，也造就了重大市场机会和风险。在并购房地产项目过程中应小心布局。尤其是文旅、康养、特色小镇、产业园区等等项目需格外注意，一旦与上层规划产生矛盾，即便手续齐全，也有可能会产生不可估量的损失。所以需多多关注有关国土空间规划的方针政策，迎来今后更长远的发展。