新形势下环境污染刑事案件办理的理念和趋势

党的十八大以来，中央高度重视环境污染治理的问题。

2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。

同年9月，《生态文明体制改革总体方案》公布，明确指出，要强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。对造成严重后果的，依法追究刑事责任。

2016年12月23日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境解释》），这是我国最高司法机关针对环境污染刑事案件发布的最新司法解释，对适用刑法中有关环境污染犯罪的问题进行了解释。

2018年6月16日，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，指出要完善生态环境保护法律法规体系，健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制，依法严惩重罚生态环境违法犯罪行为。

同年7月10日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，要求严格执行生态环境保护法律制度，加快建立健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制，继续加强与公安机关、检察机关的衔接配合，建立联席会议制度、重大案件联合挂牌督办制度，强化信息共享机制。

为落实中央精神，2018年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部在北京联合召开座谈会，就办理环境污染刑事案件过程中遇到的困难和突出问题进行了交流，研究了解决措施，为形成各部门依法惩治环境污染犯罪的合力打下了基础。

在2018年12月19日至21日召开的中央经济工作会议中，提出了在打好污染防治攻坚战过程中，要加大工作和投入力度，同时要统筹兼顾，避免处置措施简单粗暴。

在此背景下，2019年2月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部共同印发了《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》（以下简称《纪要》），对当前办理环境污染刑事案件中的重点难点问题进行了回应，这是我国最高司法机关和行政机关首次联合就环境污染犯罪问题发声，既彰显了从严惩治环境污染犯罪的趋势，又表明了统筹兼顾，审慎办理环境污染犯罪案件的态度。

在我国，行政机关或司法机关对外发布会议纪要的情况比较常见，但法律上没有对会议纪要的法律性质作出规定。显而易见的是，从制定主体来看，会议纪要既非法律也非行政法规。根据《立法法》规定，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定并由部门首长签署命令予以公布，而会议纪要制定未经过上述程序，故非部门规章。根据《最高人民检察院司法解释工作规定》，司法解释需要统一编排最高人民检察院司法解释文号，而会议纪要无此形式要件，因此其也不属于司法解释。在司法裁判中，会议纪要不能作为裁判的依据。但不可否认的是，会议纪要蕴含着重要的司法政策，导向性极强，对司法机关办理案件具有重要的指导意义，无特别规定，司法机关必须遵照执行，在我国司法实践中具有重要的地位，因此可将其理解为带有司法政策性质的文件。

《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》是“两高三部”关于办理环境污染刑事案件达成的共识，是五部门的一致行动准则，对今后工作具有重要指导作用。《纪要》指出“要正确理解和准确适用刑法和《环境解释》”，因此可以看出《纪要》是对刑法中关于环境污染犯罪有关规定和《环境解释》的进一步贯彻与执行。

  (一) 对单位犯罪的认定及责任追究更加明确  

对单位犯罪的认定问题。

与自然人相比，公司、企业等单位掌握着充足资源，对环境有着很强的控制力，是众多环境污染产生的源头。单位在谋求自身经济利益的过程中往往会牺牲环境利益，产生的破坏远重于自然人犯罪，因此我国《刑法》第三百四十六条对单位环境污染犯罪作了明确规定。同时，《环境解释》第十一条规定了单位环境污染犯罪定罪量刑的适用标准。但在实践中单位环境污染犯罪案件在整个环境污染犯罪案件中所占的比例极低。原因是多方面的，主要原因在于单位的主观意志难以判断。

对单位犯罪责任的追究问题。

《刑法》规定了单位环境污染犯罪应当对单位主管人员和其他直接责任人员定罪处罚。准确确定责任人是进行追责的前提，但《刑法》和《环境解释》对此未作具体规定。《纪要》对此进行了明确。“直接负责的主管人员”主要是单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等，这些人对单位有很强的控制力，对单位犯罪起着决定性作用，其无论是明知故犯还是默示纵容都会被追究责任。“其他直接责任人员”，一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。按照宽严相济的刑事政策，直接负责的主管人员作为环境污染行为的决策者和领导者，对环境污染行为的产生具有决定作用，将是惩治的重点，要比其他执行人员承担更重的责任。

此外，《纪要》对单位环境污染犯罪的诉讼程序作了更严格的要求，在遗漏单位作为诉对象时，检察院有权要求公安机关补充侦查，法院有责任建议检察院补充起诉。这使得单位侥幸脱责的可能性将大大降低。

  (二) 对环境污染犯罪从严惩治的趋势更加明显  

通过追究犯罪未遂，提高处罚范围。

犯罪未遂是指行为人已经着手犯罪行为，但因为意志以外的原因而未得逞的情况，一般对于结果犯才存在未遂的情形。污染环境罪必须以造成严重污染环境为要件，是结果犯，因此存在未遂的情形。污染环境罪的着手行为是指开始进行排放、倾倒或者处置的行为，对此需要结合行为对象的形态、危险性等方面来进行具体分析。此外，针对环境行政执法过程中出现的行为人拒不配合执法检查、接受检查时弄虚作假、故意逃避法律追究等恶意行为的情况，《纪要》明确，行政处罚作出后如被处罚人的行为已经达到了犯罪着手的程度，属于污染环境罪的未遂形态，将会面临刑事处罚的问题。此规定扩大了惩治污染环境行为的范围。

变相污染环境的行为将被惩治。

实践中存在以名为运输、贮存、利用，实为排放、倾倒、处置的行为，如以废物利用或暂时储存为借口，长期堆放，不予处理的行为等。对此，《纪要》明确，在根据有关规定，结合污染物的危险性等进行综合判断的基础上，可将其认定为非法排放、倾倒、处置行为，依法追究刑事责任。

严格适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚等从宽政策。

环境污染犯罪是当前惩治的重点，因此在量刑上需要审慎、从严把控，避免因处置不当造成消极影响，纵容犯罪。对此，《纪要》规定了不适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚的情形，分别是：

（1）不如实供述罪行的；

（2）属于共同犯罪中情节严重的主犯的；

（3）犯有数个环境污染犯罪依法实行并罚或者以一罪处理的；

（4）曾因环境污染违法犯罪行为受过行政处罚或者刑事处罚的；

（5）其他不宜适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚的情形。

  (三) 证明环境污染犯罪成立的负担减轻  

扩大了主观过错的认定标准。

环境污染犯罪是故意犯罪，证明行为人存有故意是罪名成立的关键。但仅仅依靠行为人的供述难以探明其真意，需要结合与行为人有关的客观事实来进行综合判断。为此，《纪要》列举了可以证明行为人存有主观故意的客观事实，当行为人的表现与客观事实明显不符时，可据此推定其存有故意。本条规定这将行为人的故意区分为明知的故意和应知的故意，在一定程度上扩大了主观过错认定的标准。

此外，《纪要》列举了七类情形，据此可以直接认定行为人存有主观故意。只有在行为人作出合理解释或证明不知情时，才能免责。这将举证责任的负担转移给了行为人，行为人的证明负担加重。

对有害物质的认定更加明确。

有害物质的危险性毒害性是认定污染环境行为社会危害性的关键。对此，《纪要》列举了实践中常见的五类有害物质，便于司法机关采集认定。

对危险废物的认定进行细化。

危险废物属于有毒物质，是环境污染犯罪定罪量刑的重要标准。《环境解释》第十三条规定，对国家危险废物名录所列的废物需要结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定。《纪要》对此进行了修正，仅在危险废物来源和相应特征不明确时，才需要有关部门出具书面意见作出认定。在危险废物来源和相应特征明确时，司法人员根据自身专业技术知识和工作经验认定难度不大的，司法机关可以依据名录直接认定。

对出具书面意见的问题，《纪要》分三大类共六种情况进行了指引，一般情况下依照《纪要》的指引操作就可得出结论，仅在极特殊情况下才会委托有相关资质的检测鉴定机构进行检测鉴定。

对完善鉴定措施提出了要求。

司法鉴定在环境污染刑事案件的办理中起着重要的作用，《纪要》明确了将要培育一批环境损害司法鉴定机构并制定相关规范，这将进一步统一鉴定标准，规范鉴定程序，提高鉴定结论的规范性和科学性。

同时，《纪要》降低了对鉴定的要求，明确了仅需对案件具体适用的定罪量刑标准涉及的专门性问题鉴定。对专门性问题难以鉴定或者鉴定费用明显过高的，司法机关可以结合案件其他证据，并参考生态环境部门意见、专家意见等作出认定。

委托采集的监测数据可作为证据使用。

在实践中，地方生态环境部门及其所属监测机构委托第三方监测机构进行监测并出具监测报告的情况比较常见，对此，《纪要》明确，上述报告在行政执法过程中被采用时，其证据能力将被认可。这体现了将证据的认定前移化的理念。

  (四) 污染环境罪与其它犯罪的边界进一步厘清  

污染环境罪与非法经营罪。

《纪要》规定在理解和适用《环境解释》第六条的规定时应当坚持实质判断原则和综合判断原则。

实质判断原则是对《环境解释》第六条第二款规定的理念的重申。未取得行政许可而从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，是非法经营行为，但并未造成环境污染的，可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪。这体现了在办理污染环境罪与非法经营罪交织的案件中，审慎适用非法经营罪的刑事政策理念。

综合判断原则要求，对行为人非法经营危险废物行为要根据其在犯罪链条中的地位、作用综合判断其社会危害性。该原则主要针对的是非法经营废物产业链的情形。产业链的形成足以证明各方在牺牲环境利益以追求个人利益这一点上达成了共谋，其主观恶性极大，造成的后果也极为严重，因此《纪要》将产业链犯罪列为刑事打击的重点。在产业链中，任何一方对它方的行为都起到了帮助、引导或促进的作用，因此需要对它方造成的损害结果负责。此时存在非法经营罪和污染环境罪竞合的情况，需要择一重罪处理。

污染环境罪与投放危险物质罪。

《纪要》规定，对于行为人在饮用水水源保护区，饮用水供水单位取水口和出水口，南水北调水库、干渠、涵洞等配套工程，重要渔业水体以及自然保护区核心区等涉及公共安全和人民群众重大利益的特殊保护区域排放、倾倒、处置毒害性、放射性、传染病病原体等危险物质，危害公共安全，造成重大人员伤亡、重大公私财产损失等严重后果，以污染环境罪论处明显不足以罚当其罪的，可以按投放危险物质罪定罪量刑。这本是想象竞合原则的具体适用，但《纪要》在此突出强调，传递了对发生在涉公共安全区域环境污染行为从重处罚的讯号。

  (五) 涉大气污染环境犯罪的惩治力度加大  

长期以来，我国因高速发展经济而忽视了大气污染防治，致使雾霾、酸雨等大气污染问题日益突出，成为重大的民生问题，大气污染环境问题已经到了非治不可的地步。因大气污染的损害后果具有隐蔽性、间接性、长期性，短时间内难以显现，加之对大气污染执法司法具有滞后性，这助长了违法者的侥幸心理，污染行为屡禁不止。为此，《纪要》将在重污染天气预警期间，违反国家规定，超标排放二氧化硫、氮氧化物，受过行政处罚后又实施超排行为或者具有其他严重情节的，认定为《环境解释》第一条第十八项规定的“其他严重污染环境的情形”，进而追究刑事责任。之所以将“受过行政处罚后又实施超排行为”认定为“其他严重污染环境的情形”，是因为在重污染天气预警期间，任何排放行为都会加重空气污染，此时行为人明知故犯，主观恶性大，无悔改之表现，行政处罚已难以对其行为进行有效制止，因此必须采取刑事措施对其进行处理。

  (六) 长江经济带将成为环境污染案件督办重点  

长江经济带生物多样性丰富，资源充沛，交通便利，区位优势明显，因而聚集了众多工业企业。长期以来，长江经济带附近的环境污染案件频发，对流域的生态环境造成了严重破坏。因此，《纪要》将发生在长江经济带十一省（直辖市）的环境污染犯罪行为视为从重处罚的情节。

2018年11月，中共中央、国务院明确要求充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势，以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。因此，在将来很长一段时期内，有关部门将会下大力气整治长江经济带的环境污染问题，严厉打击环境污染犯罪，依法从严从重处置。

  (七) 管辖责任更加明确  

环境污染犯罪案件中的一些案件属于典型的跨区域刑事案件，针对因此而导致的管辖不明或者发生争议的问题，《纪要》明确了由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。犯罪地分为环境污染行为发生地和环境污染结果发生地，《纪要》分别进行了明确。此外，《纪要》还对公安机关间管辖权冲突问题进行了厘清。

明确环境污染案件的管辖，一方面是为了解决冲突，另一方面是为了明确责任，避免因为地方保护主义而出现推诿扯皮的现象。

  (八) 生态环境损害赔偿制度将逐步建立  

《环境解释》将“生态环境严重损害”和“生态环境特别严重损害”规定为定罪量刑的标准之一，但其表述过于抽象，实践中往往需要结合具体的评价要素进行量化。生态环境是一个复杂多变的系统，因时因地会有不同，因此不宜制定统一的标准。《纪要》对此也未作具体规定，而是交由全国各省（自治区、直辖市）结合本地实际，根据案件具体情况准确认定。随着生态环境损害赔偿制度改革全国试点工作的推进，生态环境损害赔偿制度将进一步明确和完善，与之相对应的生态环境损害认定标准也将逐步建立。

  (九) 行政机关的作用在环境污染刑事案件办理中更加凸显  

《纪要》是由我国最高司法机关和行政机关联合出台的文件，体现了行政执法与司法办案的交融，行政机关在其中也承担着责任，发挥着重要作用。

将行政处罚作为定罪量刑的重要标准。

如将行政处罚作为判断主观故意的指标之一；将特殊时期受行政处罚后继续实施空气污染的行为纳入刑事处罚范畴；对受过行政处罚的行为不适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚等规定。

突出行政机关服务案件查办的作用。

《纪要》要求司法部会同生态环境部加快准入一批环境司法损害鉴定机构，制定配套措施，培育鉴定市场，以更好地满足办案机关的需求。

认可行政机关在证据能力认定中的作用。

地方生态环境部门及其所属监测机构在行政执法过程中予以采用的第三方监测报告，可作为证据使用。

环境污染的防治一方面要靠自律，另一方面要靠刑事惩治，但更多的是靠行政执法来及时制止污染行为，以避免损害结果扩大，造成难以挽回的损失。将行政执法与刑事措施衔接，将进一步增强行政执法的权威，有利于抓早抓小，将环境污染造成的损害扼杀在摇篮中。

参考文献：

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