2017年一号文件出台，涉农金融政策重点解析

导读：日前，2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》公布，提出深入推进农业供给侧结构性改革。其中强调，支持符合条件的涉农企业上市融资、发行债券、兼并重组。北京市道可特律师事务所金融资本市场团队将从一号文件提到的加快农村金融创新出发，对涉农企业融资情况及其在资本市场业绩表现进行梳理，介绍近年国务院及各部委支持涉农企业的相关政策，并对后期涉农企业融资面临的有关问题进行分析和阐述。

“一号文件”指中共中央每年发的第一份文件。自2004年开始，中央一号文件已连续13年聚焦“三农”（农业、农村、农民）问题，并成为中央重视农村问题的专有名词。在农村改革全面加速的背景下，2017年中央一号文件《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》（下称“《意见》”）于2月5日重磅出炉，这也是新世纪以来指导“三农”工作的第14个中央一号文件。值得注意的是，今年中央一号文件在农村金融方面有大篇幅的规定，其中也涉及到资本市场如何助力。《意见》提出加快农村金融创新，支持符合条件的涉农企业上市融资、发行债券、兼并重组；在健全风险阻断机制前提下，完善财政与金融支农协作模式；积极推动农村金融立法等。

一、涉农企业融资及业绩情况

近年来，随着农业现代化的进程加快、农业发展方式转变提速、农业产业化的程度提高、以及美丽乡村建设趋热，进入农业企业不仅数量明显增加，资本实力也显著增强。总体来说，投资农业的热情在升温。

2007年至2015年11月底，共有21家农业企业实现首次公开发行股票并上市，融资额159亿元；已上市农业企业再融资332亿元。2009年至2015年11月底，涉农上市公司重大资产重组共计22项，累计金额达360亿元，对于提高农业组织化程度、加快转变农业发展方式发挥了重要作用。进入2016年以来，农业企业全年IPO融资表现较为稳定，但VC/PE融资数量和规模遭遇滑铁卢。2016年农业行业共有6家企业完成IPO，完成IPO企业数量与往年相比并没有太大起伏；IPO融资规模达7.3543亿美元，同比增长31.99%。2016年度农业行业VC/PE融资数量明显减少，融资规模严重缩小，行业案例数量为2011年以来的最低值。统计显示，2016年农业行业VC/PE融资案例数量共发生36起，同比减少53.25%；融资规模8.3980亿美元，同比减少46.74%。

另外，从上市公司2016年业绩预告来看，农林牧渔行业整体业绩颇为亮眼。根据同花顺统计显示，除*ST景谷已披露2016年年报业绩外，截至2月6日，行业内已有69家公司披露了2016年年报业绩预告，52家公司业绩预喜，占比75.36%。新三板挂牌企业方面，据数据统计，186家披露2016年半年报的新三板农业类企业中，45家企业净利润出现亏损，46家企业净利润超千万元，整体业绩出现明显的两极分化。

二、支撑涉农企业发展、融资的政策体系正在形成

作为“十三五”的开局之年，政府连续出台了《全国农业现代化规划（2016—2020年）》、《粮食行业“十三五”发展规划纲要》、《全国农村经济发展“十三五”规划》等多个农业领域中长期重磅规划文件。从这些文件来看，供给侧改革将作为主线贯穿未来五年农业发展，而农村金融将在农业供给侧结构性改革中起重要作用。从国务院及各部委相继出台了一系列意见和政策，金融支持农业发展的政策不断明晰。

（一） 国务院——多方位支持农业发展

2016年11月底，国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新 促进农村一二三产业融合发展的意见》，其中提到要在金融上推动落实农村承包土地的经营权以及农业设施、农机具抵押贷款等试点政策。

2016年12月6日，国务院办公厅印发《关于完善支持政策促进农民增收的若干意见》，其中特别提到加大对“三农”金融服务的政策支持，具体包括：加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，发展农村普惠金融。鼓励大中型商业银行加强对“三农”的金融支持，提升服务“三农”能力。创新村镇银行设立模式，支持民间资本参与发起设立村镇银行，提高覆盖面。规范发展农村合作金融，鼓励符合条件的农民合作社开展内部信用合作。积极引导互联网金融、产业资本开展农村金融服务。推进农村信用体系建设，健全农户、农民合作社、农村小微企业等信用信息征集和评价体系。有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，鼓励银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下扩大农业农村贷款抵押物范围。

2017年1月16日，《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）发布。该意见强调，将探索建立国有农用地有偿使用制度。明晰国有农用地使用权，明确国有农用地的使用方式、供应方式、范围、期限、条件和程序。对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，参照国有企业改制土地资产处置相关规定，采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等方式处置。通过有偿方式取得的国有建设用地、农用地使用权，可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等。

（二）证监会——加大对三农的支持力度

农业转型升级，既要产业资本支撑，更要市场平台扶持。对于“十三五”时期证监会金融扶贫方面的规划和部署，证监会早曾表示将加大对“三农”的支持力度。支持农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金发展，推动科技、创意、资本与农业的全面对接，积极支持高科技和新商业模式、新经济业态的农业企业成长壮大。支持农业龙头企业和大型专业化公司，通过并购、重组等方式，有效整合上下游产业链。鼓励支持更多符合条件的涉农企业通过发行公司债、中小企业私募债和资产证券化产品融资。鼓励涉农企业进入期货市场开展套期保值业务，鼓励期货公司子公司拓展业务，帮助涉农企业盘活资产，加快资金周转，防范生产经营风险。

（三）中国人民银行——“两权”抵押贷款试点

2016年3月15日，人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。“两个办法”从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。这项政策的实施连同此前全国范围试点的林权抵押贷款，标志着在农业产业里面最重要的“三权”（农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权）融资成为中国农业产业化的一个先导信号。

（四）农业部

2016年8月15日，农业部和中国农业银行决定加大对农村一二三产业融合发展试点示范项目的金融支持，联合发布《关于金融支持农村一二三产业融合发展试点示范项目的通知》。在积极创新产品和服务方面，该通知强调探索基于政府财政支农资金与土地整理收益为担保的农村产业融合PPP融资模式；开展以质押、订单质押为核心的“供应链”融资服务，破解农产品供应链流动资金需求季节性、集中性较强的约束；向农产品加工企业提供包括债券承销、上市顾问、企业年金托管、资产证券化、金融租赁在内的高端金融服务。创新担保方式，扩大应收账款质押、存货质押、大型加工设备抵押、土地承包经营权抵押等新型抵质押方式的适用范围；加强与各类农业担保公司的合作，拓宽担保渠道，解决项目担保难问题。

实际上，农业部作为主管部门，在此之前曾多次组织召开金融管理部门及机构参加的金融、保险座谈会，先后发布《金融支持新型农业经营主体共同行动计划》、《关于金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》、《关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》等，聚焦解决农业经营主体筹资问题。

（五）国家税务总局

由于涉农企业贷款风险程度较高，金融企业对其发放贷款积极性不高。为此，财政部、税务总局先后出台多项税收优惠政策，促进金融企业化解和处置信贷风险，支持“三农”企业发展。例如，2009年，财政部、税务总局明确，金融企业可以事先预估涉农贷款和中小企业贷款损失风险准备金并准予全额税前扣除。2011年，税务总局发布《企业资产损失所得税税前扣除管理办法》，明确对金融企业贷款余额在300万元以下的，实施简易的税前扣除操作办法。为助推金融企业加大涉农和中小企业贷款力度，2015年4月底，税务总局发布《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失税前扣除问题的公告》，进一步放宽金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失税前扣除条件，将实施简易程序税前扣除限额由300万元提高到1000万元，进一步简化了税前扣除的证据材料，帮助化解金融企业信贷风险，缓解涉农企业和中小企业融资困难。

以上一系列政策和意见表明，支持土地流转和适度规模经营的政策逐步明朗，支持涉农企业融资的政策不断细化，金融支持农业发展、涉农企业融资的政策不断明晰。

三、涉农企业融资面临的问题

涉农企业是国民经济的重要组成部分，资金短缺是他们面临的共同难题。根据中国社科院财经战略研究院发布的报告显示，自2014年起我国“三农”金融缺口超过3万亿元，缺口率达到40%。多层次资本市场体系，将满足不同发展水平、阶段的涉农企业多样化的融资需求。但是，也不可忽视，涉农企业融资还面临诸多困难和障碍。

（一）财务造假成涉农公众公司突出问题

近几年来，资本市场对于农业企业发行上市、挂牌的支持能力不断增强，服务范围不断扩大，促进了农业经济的结构调整和升级发展。但农业企业在发行上市和挂牌过程中也相继暴露出相当多的风险和问题。

前几年农业上市公司造假案例呈现频率高、范围广、金额大的特点，成为发行上市监管高度警惕的风险领域。例如，蓝田股份利用生物资产难以计量的特殊性来虚增巨额资产和利润，一度被称为 “鱼塘里放卫星”，同时利用渔业资产难以盘点的特性， 通过存货的盘亏与盘盈来达到盈余操控的目的。新三板挂牌企业中，农业类公众公司造假也时有发生。2016年，先有“野生参第一股”参仙源财务造假坐实，受到证监会处罚，成为“新三板造假第一股”，后有鑫秋农业被曝虚增收入，中间还有已经摘牌的宝莲生物因财务问题被质疑。

农业上市公司之所以是财务造假或舞弊行为的高发地带，是因为农业具有其独特的自身行业特征和经营特殊性，为其财务操纵提供了隐蔽性的基础条件。出现这些问题的原因包括：本身农业企业抗风险能力差，容易受到天灾人祸的影响，持续盈利能力存在不确定性；生物存货难以盘点或计量，操纵空间大，一是利用存货生长、销售周期性，平滑业绩波动；二是利用存货盘点难特点，虚增存货；三是存货跌价准备计提不足；存在利用生产性生物资产平滑业绩的可能性；政府补贴种类繁多，调节性较强；农业公司治理水平普遍较低，内控缺失；会计基础工作规范性较差，现金支出较多、凭证缺失，交易留痕少，造假便利；生产经营地域分散，验证难度大；采用向中间商销售和采购的模式，销售及采购真实性验证难度大；农业企业难以满足上市过程中对社保的要求；农业企业难以满足上市过程中对产权清晰的要求。

（二）土地制度改革对于涉农企业的融资意义重大

涉农企业采用的间接融资方式主要是抵押贷款和担保贷款，银行可接受的抵押物以土地和房产居多，但农企普遍存在抵押资产不足的问题，大多数农业企业地处乡镇，拥有的土地、房产评估价值不高，而其拥有的林地、流转地、水域经营权等暂时无法进行抵押。另外，由于农业企业“低值高险”的经营特点，其较难找到合适的第三方担保企业，一般只能依托担保公司，但担保公司的担保往往存在“额度低、费率高”等问题。这种情况下，很多观点认为农地承包经营权抵押可以作为有效的融资补充。

2016年3月15日，人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。“两个办法”从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。但抵押担保机制体系不健全、土地确权没有覆盖、评估机制不完善、抵押物处置难等问题，仍是目前各地涉农企业抵押贷款融资普遍面临的情况，需要在试点中予以解决。

对于较大规模的涉农企业来说，其上市融资和兼并重组绕不过对土地价值的重估，特别是农村土改之后，承包权确权带来的土地价值重估是重要问题。农村承包土地确权是稳定和完善农村基本经营制度的一项基础工作，只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，展开其他土地承包权抵押等其他各项改革工作。承包权确权过程中如何合理划分界定土地承包权，如何平衡农民和承包者的利益，如果在法律框架下具体化土地承包权的抵押性质，这些是需要关注和解决的问题。目前，农村承包地确权登记颁证整省试点已经达到22个。按照中央此前规划的时间表，农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等“三块地”改革试点工作都将在2017年底完成。届时，对实践证明可行的改革措施，全国人大将修改完善有关法律。

今年是供给侧结构性改革的深化之年，农业供给侧结构性改革是整个供给侧结构性改革的重要一环，而农村金融将在农业供给侧结构性改革中起重要作用。中央一号文件提出加快农村金融创新，将提高金融业服务实体经济发展的能力，而支持符合条件的涉农企业上市融资、兼并重组，一方面可以解决涉农企业的资金问题，另一方面通过资本市场完善进一步农业企业的经营管理和治理结构。北京市道可特律师事务所金融资本市场团队将持续关注后续政策法规的落地和实施，期待政策法规能逐步降低农业经营主体的融资成本，解决其融资难的困境，为涉农企业发展注入新的动力。