境外天然气管输实践的浅析与借鉴

天然气作一种清洁的化石燃料，近年来在我国能源消费体系中所占比例逐年提高。根据2022年6月发布的《BP世界能源统计年鉴》[1]，2021年我国[2]与其他国家天然气消费量、产量及其同比2020年变化量情况对比如下：

点击可查看大图

点击可查看大图

从以上数据可以看出，作为天然气生产和消费大国，我国2021年天然气消费量较2020年上升421亿立方米，是全球增长的主要贡献者之一；英国与加拿大天然气消费量与产量较为稳定；美国2021年天然气消费量虽较2020年下降52亿立方米，但其仍然是全球最大的天然气消费国和生产国。

天然气的消费与生产离不开运输，管道运输是天然气运输的主要方式。曾几何时，我国天然气主干管线由不同油气公司控制，互联互通能力较差且天然气运销一体，不利于向第三方公平开放。这些问题也曾出现在境外的天然气行业发展过程中，而经过近百年的发展与改革后，部分国家已形成相对成熟和完善的监管体系和运营模式，对我国天然气行业的进一步改革和发展具有借鉴和参考价值。

本文拟以英国、美国及加拿大为例浅析其他国家在监管发展、定价机制和合同安排方面的天然气管输实践，探究境外经验对于我国天然气管输行业的借鉴意义。

第一部分 监管发展

英国：监管机构形成，管网未互联互通。

1948年英国《天然气法案》[3]规定，天然气委员会以及12个地区委员会[4]为天然气行业的监管机构。彼时英国不同地区的输气管网还未互联互通。

美国：进入监管阶段，核发许可管理。

1938年美国国会颁布《天然气法》[5]并成立了美国联邦电力委员会（Federal Power Commission, “FPC”），负责州际天然气管输的监管，标志着美国天然气产业进入监管阶段。该法规定，联邦政府对天然气运输事项进行监管并核发许可。

英国：成立天然气国企独家经营全国管网。

1972年英国《天然气法案》[6]规定，成立英国国家天然气公司（British Gas Cooperation, “BG”）[7]，并授予该公司独家建设与经营全国天然气管网和配售业务的权利。

美国：成立联邦能源管理委员会行使监管职能。

1978年美国国会颁布《天然气政策法》[8]并成立了联邦能源管理委员会（Federal Energy Regulatory Commission, “FERC”），替代FPC行使监管职能。

英国：天然气国企私有化，成立天然气独立监管办公室。

1986年英国《天然气法案》[9]规定，对BG实行私有化，并放松对天然气市场供应的管制。同时，该法设立了相对独立的管制机构—天然气供应办公室，后并入天然气与电力市场办公室[10]。

美国：管输企业销售和运输职能开始分离。

1985年FERC颁布《436号法令》[11]，促使州际管输企业将销售和运输职能分离，并给予了托运商更多的选择自由。

英国：推进第三方准入、出台《管网准则》。

1995年英国《天然气法案》[12]颁布，规定凡是符合国家资质要求的经营者都有权向监管机构申请承运商、托运商和供应商许可证，通过许可证制度实行天然气管道行业的第三方准入，确保天然气输送与供应领域的竞争。

1996年英国出台《管网准则》，以确保所有天然气市场参与者在同一管输制度条件下进行竞争。《管网准则》是英国天然气交易发展最根本的助推器，同时为管网正常运营和市场公平交易提供了有力保障，成为管网第三方准入的基础。

美国：运销完全分离、管输费受监管。

1992年FERC颁布《636号法令》[13]，将管输企业从销售和运输主体变成单一的运输主体，并在FERC的监管下收取管输费。

英国：出台《统一管网准则》、保障公平开放。

在总结1995年《天然气法案》与1996年《管网准则》施行经验的基础上，2005年天然气托运商联合办公室在《管网准则》的基础上制定出台了《统一管网准则》（Uniform Network Code, “UNC”），以明确英国天然气管网系统所有用户的权利与责任，保障所有用户公平使用天然气管输服务的权利。

美国：促进管容自由交易、管容公平分配。

2005年FERC颁布《2005号法令》[14]，提出了为确保托运商平等参与开放季，管道项目开发企业在开放季通知中应详细说明相关注意事项，公平透明、无歧视地分配开放季的管输容量。

2011年FERC颁布《894号法令》[15]，为管输企业的管输费率设定上限，并禁止同一企业的多家分公司参与同一管道系统开放季，除非各分公司能够提供独立商业运营的证明。[16]

境外天然气行业的监管发展历程表明，天然气管道基础设施的公平开放是天然气行业改革的必经之路。天然气管道基础设施的公平开放有利于打破传统油气企业对于“生产-运输-销售”的全产业链垄断，在引入市场竞争机制的同时有利于降低天然气终端价格，从而最终使天然气消费者受益。

第二部分 定价机制

英国天然气管输费采取的是“注-提点定价”模式，注气点的管输费用由两部分组成：容量费[17]和商品费[18]。容量费表示对管输容量的预定，与实际输送的气量无关。各个注气点的容量费不固定，通过拍卖形成定价。如果拍卖形成的价格不足以收回目标成本[19]，则加收商品费。提气点的收费标准与注气点类似，不同的是其容量费按照公布的固定费率表执行。

1. 机制与原则

美国管输企业的管输费按服务成本法来定价，FERC通过组织价格听证会确保管输费的合理与非歧视性。在价格听证过程中，FERC要求管输企业提供详细的成本和管输服务资料，以证明其管输定价合理性。同时，托运商和相关单位也可以向FERC陈述管输企业提供的成本和管输服务资料是否合理。[20]

在保护托运商利益不受侵害的同时，须确保管输企业获得合理的回报，以便提供长期稳定的石油天然气运输和配送服务，并在市场需求增加的情况下，具备提高运输量和扩大服务范围的经济实力。

2. 费率结构

对于管输一级市场，即托运商与管输企业的交易中，州际固定输气服务的管输服务费采取“两部制”费率结构，即“管容使用费用+运输费用”。在此模式下，无论是否使用运输服务，均向托运商收取管容费用，而运输费用以实际发生为准。如果托运商最终未使用全部或部分管输服务，则管输企业仅收取管容使用费，不收取运输费用。

加拿大Enbridge[21]公司在其管输固定服务价目表中，将月度费用主要分为“预定费”与“使用费”两部分[22]，预定费根据合同签约量固定收取，而使用费根据实际发生量计算收取。

加拿大TC Energy[23]公司在其多种类型的管输服务价目表中，约定收取的月度费用主要包括：（1）需求费用[24]；（2）交付压力服务需求费[25]；（3）接收点附加费[26]；（4）燃料费用；（5）废弃费用[27]。其中，除燃料费外的其他所有费用[28]均适用“最低账单”[29]条款，且明确规定：即使托运商由于任何原因（包括不可抗力或托运商在合同项下产生的违约事件）未能实际托运经管网公司审批的天然气量[30]，托运商仍应根据合同签约量支付对应的需求费用等管输费用。

分析上述境外定价机制可以发现，不论是英国、美国和加拿大Enbridge公司采用的“两部制”管输服务定价机制，还是加拿大TC Energy公司约定的“最低账单”条款，均将托运商在签订管输合同、预定管输容量后的付款义务进行了明确约定，预定管容部分的费用支付义务已经根据合同生效而确定地产生，不因实际托运天然气量的变化甚至是不可抗力事件的发生而发生变化。该种定价机制实质是国际能源行业实践中“照付不议”规则在天然气管输行业的具体表现。

2019年5月24日，《油气管网设施公平开放监管办法》（发改能源规〔2019〕916号，以下简称“《监管办法》”）正式实施，明确规定“用户未按照合同约定充分使用油气管网设施服务能力的，应当按照国家有关规定和合同约定支付服务费用”，为我国天然气管输行业适用境外“照付不议”规则提供了制度基础。

对于我国而言，结合境外定价机制经验，以下几点可作为进一步完善管输服务费定价机制的考量因素：

1. 丰富价格构成，根据天然气管道“非用即失”的特点将容量预定费用与使用费用分别计算；引入境外管输合同的“照付不议”机制以明确托运商在管输合同项下承担的付款义务；

2. 根据管输实践中服务产品的逐渐发展丰富，针对不同类型管输产品分别制定不同价格，以反映不同管输服务产品的侧重点与优先级；

3. 增加政府定价中市场主体的参与度，促使管输定价更具合理性和灵活性，在防止垄断与激发市场活力之间找到平衡点。

第三部分 天然气管道运输服务合同

1. 英国天然气管输合同体系

在英国天然气管输合同体系中，核心文件是《统一管网准则》（Uniform Network Code, “UNC”）。该文件由七部分文件组成，包括（1）一般术语[31]；（2）过渡文件[32]；（3）修改规则[33]；（4）运输核心文件[34]；（5）提气安排文件[35]；（6）欧洲互联文件[36]；与（7）独立气体运输商安排文件[37]。

每一个申请使用管输服务的托运商需要与承运商签署框架协议，从而接受不同承运商制定的《管网准则》。在实践中，为了确保不同管网系统之间条款与定义的一致性，UNC包含管输服务的所有细节，承运商的《管网准则》仅简单载明其包含UNC内容。在托运商与承运商签署框架协议后，UNC在两者之间产生合同约束力。[38]

2. 美国天然气管输合同体系

美国管输企业依据法律法规和FERC相关法令规定，可以自行制定费率价格表以及合同通用条款文本，但应根据《天然气法》规定报送FERC备案。

美国天然气管输服务合同一般分为以下部分：费率价格表[39]、通用条款[40]以及服务合同[41]。美国管输企业提供的每一类管输服务均有相对应的服务合同，根据托运商选择的管输服务类型进行适用。服务合同[42]中明确了费率价格表和通用条款为管输服务合同的一部分。

1. 关于管道容量

英国UNC将管道容量区分为系统进入容量[43]与系统输出容量[44]，系统输出容量又分为平稳输出容量和灵活输出容量。对于托运商超出事先预定范围的容量，英国天然气管网公司（National Grid Gas, “NGG”）将向其按照特定方式额外收费。托运商可以转让其可用的系统进入容量以及不可中断的系统输出容量。

美国管输合同[45]约定，如果多个托运商均有超额交付/接受气体的需求且管输企业的接收/交付能力不能满足所有需求，则管输企业有权按比例安排接收/交付。

2. 关于日指定

英国UNC规定，日指定是指托运商申请每日运输天然气量的请求。承运商根据不同托运商的日指定综合安排每日运行。日指定可提前一个月提出并在此期间内修改，最终在供气日前一天下午经承运商批准后确定。从输气日前一天的18:00至输气日当天的3:59分，托运商可以修改确定的日指定或者提出新的日指定，此时修改或提出的日指定称为再指定，再指定同样需要取得承运商批准。

美国管输合同约定，如果托运商希望管输企业在任何一天交付天然气，则应向管输企业发出通知，根据管输服务合同对每一天具体的天然气量作出指定。托运商一般应通过LINK系统[46]或电子数据交换平台提交指定。管输企业允许托运商修改日指定，如果在固定输气服务合同项下，修改成功的前提是该修改必须经过管输企业合理判断对其他选择固定输气服务的托运商没有损害，且该修改应被上游运营商、下游运营商及其他连接设施方等及时确认。

3. 关于管容释放

美国管输合同约定，对于选择固定输气服务的托运商来说，可以依据管输服务合同释放其订购的全部或部分管输容量，并可将多个管输服务合同项下的管容打包释放。释放仅可以通过管输企业进行，但拟释放管容的托运商对释放享有撤回权。

4. 关于管网平衡

英国UNC规定，NGG可以通过利用运行余量[47]和采取符合条件平衡措施[48]的方式进行管网平衡。符合条件平衡措施主要指市场平衡措施，而市场平衡主要通过现货市场[49]实现。现货市场由NGG指派美国洲际交易所（Intercontinental Exchange, “ICE”）运行。

美国管输合同约定，在保持管输平衡方面，托运商应尽到的义务并承担的责任包括：（1）根据管输服务合同确定的接受/交付气量作出准确且及时的指定；（2）在单个服务合同项下的实际运输量和计划运输量应尽可能保持一致；（3）根据管输服务合同，在交付气量和接收气量之间保持平衡。

5. 关于赔偿责任和限额

英国UNC规定了赔偿责任限额条款，对于每一事件，在UNC项下一方对另一方承担的赔偿金不超过：（1）承运商对任意托运商或任意托运商对承运商的赔偿金限额为1,000,000英镑；（2）承运商对所有托运商或所有托运商对承运商的赔偿金限额为20,000,000英镑。

加拿大管输合同约定，管网公司和托运商对彼此承担的责任仅限于直接损害赔偿。除重大过失或故意违约的情况外，管网公司和托运商在任何情况下均不承担侵权、合同或其他方面的利润损失以及结果性、偶然性、惩罚性或间接性的损害赔偿。

美国管输合同约定：（1）管网公司对间接损失不承担责任；（2）除故意违约外，管网公司因任何原因未能按照管输合同约定接收或交付天然气，均不对托运商承担损害赔偿责任；（3）无论由于任何原因托运商未能接收或交付天然气，托运商均应按照管输合同约定的金额、方式和时间向管网公司付款。

结合我国的天然气管道运输服务特点，国内承运商可以在管道容量分配方式、管网平衡措施、管容释放、日指定规则、赔偿责任限额等核心机制和条款上形成符合国内实践和法律法规的管输合同架构和体系。

境外天然气管输行业相对完善的监管体系、成熟和充分市场化的定价机制以及规范详尽的合同安排均体现了境外天然气行业多年发展的正向成果。

对我国而言，国家石油天然气管网集团的成立并运营，标志着深化天然气体制改革已迈出关键一步，“X+1+X”的市场格局已初步形成。在天然气行业改革不断推进的同时，我国也将面临更多挑战。结合上文介绍，国内天然气管输行业可在以下方面参考境外国家的成熟经验进一步推进改革成果：

1. 健全能源/天然气法律体系

目前，我国与天然气相关的法律法规主要为《中华人民共和国石油天然气管道保护法》，但暂未出台相关配套实施细则；2020年4月，国家能源局就《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，但目前这部能源行业的基础性法律仍在讨论和制定当中，尚未正式颁布。

我国可以考虑借鉴境外相对完善的天然气法律体系，加快行业相关法律法规的制定，在法律和行政法规层面赋予和固化管输企业的市场地位、监管机构的监管权力、市场参与主体的权责以及相应的激励和奖惩措施等，为我国天然气行业的改革和发展提供法律基础。

2. 深化天然气管网设施公平开放

《监管办法》明确规定，油气管网设施运营企业是油气管网设施公平开放的责任主体，应当无歧视地向符合开放条件的用户提供油气输送、储存、气化、装卸、转运等服务。《监管办法》的出台强化了能源监管，营造了天然气管网设施公平开放的制度环境，但管网运营机制改革不可能一蹴而就，深化天然气管网设施的公平开放仍需要管输行业各市场主体持续不断的共同努力。

相关行业主管部门还可以考虑强化对开放服务的公平性监管，通过对合同协商、合同签订、合同履约等不同阶段行为的强化监管，促进管输企业和托运商形成平等的市场地位，公平合理地约定条款内容，提高市场主体的自主性和管道的利用效率，保障不同市场主体的共同利益，进一步深化完善天然气管网设施的公平开放。

3. 完善管输服务合同

据前所述，英国通过政府制定统一的管网准则文件厘清系统中所有用户的权利与责任边界；而美国采取“企业自主制定+政府备案”模式确保在高度市场化的同时维持对天然气管网的政府监管。

我国可以根据自身不断积累丰富的天然气管输实践，逐步探索出一套适合自身的管输服务合同及相关法律文件，吸收管输实践经验的同时进一步促进管输实践的发展完善，从而高效有力地推动我国天然气行业的改革与发展。