隆安法言 | 刍议新《体育法》下中国体育仲裁制度的构建

2022年6月21日至24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议在北京召开，《体育法》修订草案正式通过，将于2023年1月1日起实施。这是《体育法》自1995年制定实施以来首次大规模化修改，为我国建设体育强国，推进体育法治建设提供了更加完善的法律保障。新修订的《体育法》增加了许多亮点：关注青少年近视和肥胖、加强对残疾人等特定群体及退役运动员的权益保障、加强反兴奋剂管理等。其中，最值得关注的是增设了“体育仲裁”专章，弥补了我国体育仲裁制度的缺失。

在本次《体育法》修订前，虽然我国已有体育仲裁制度建立的基本构想，但仍面临着实施难的问题。首先，纠纷解决困难，体育仲裁制度长期未建立，人民法院常以现《体育法》第三十二条为由，拒绝管辖体育纠纷案件。劳动仲裁机构也以体育纠纷涉及“特殊劳动纠纷”为由拒绝管辖，致使体育纠纷陷入受诉无门的境地。其次，现《体育法》第三十二条规定：“……体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”，而《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（十）诉讼和仲裁制度……”，现《体育法》与《立法法》之间的冲突导致《体育法》中的体育仲裁授权条款“名存实亡”。

因此，新修订的《体育法》积极响应实际问题，确立了行政主导而非法院主导的争议解决方式，不受行政机关、社会组织和个人干涉，不隶属于劳动仲裁与民商事仲裁，由业内专门人员与法律专家组成仲裁委员会，赋予体育仲裁专业性、技术性特点，并对我国体育仲裁制度的基本内容作出明确规定，通过制度设计等多种手段实现及时、高效的纠纷解决机制，以法律的形式确立我国体育仲裁制度的基本构架。

新修订《体育法》在体育仲裁领域的上述特点引起了社会各界的广泛热议与关注，但在2023年1月1日实施之时可能遇到溯及力、人权保障、体系构成、构建路径等问题，需要进一步分析思考。

与2021年1月1日《民法典》实施相类似，新法生效后，其生效前发生的案件的法律适用问题亟需明确。根据法律原理，法律应当具有稳定性、可预测性，如果法律是不可预测的、随时变动的，则人们便无法得知自己的行为是否违法，社会处于一种不安、不稳定状态的同时法律的预防目的亦无法实现。“法不溯及既往”的理念是在此观点上的进一步延伸，认为法律在没有经过公示和生效之前，由于不能被公众所预知、了解，故不具有效力，即在法律公示生效前发生的案件不能适用新法。然而，在公示与生效之间往往有一定的期间，针对在此期间内发生的案件，“法不溯及既往”能否适用成为值得进一步思考的问题。

首先，考察《民法典》时间效力的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条规定了法不溯及既往的原则，紧接着第二条规定了有利溯及原则，第三条规定了空白溯及原则。在第二章、第三章进行了进一步细化规定。最后，第二十八条规定：“本规定施行后，人民法院尚未审结的一审、二审案件适用本规定。”故在《民法典》语境下，“法不溯及既往”原则存在有利溯及、空白溯及两项例外规定。推广至“体育仲裁”领域，“法不溯及既往”也应当具有上述两项例外规定。根据《体育法》“体育仲裁”的有关研究，《体育法》实施之前体育仲裁领域没有相关规定，结合上述“亮点”分析，新增加的体育仲裁法律规定切实提高了专业性、高效性，有利于保护运动员的合法权益，属于有利溯及，故应当成为“法不溯及既往”的例外规定。

其次，从法律原理出发，生效时间的设定是为了给予一个明确的生效期限，防止发布时间带来的模糊性，并给予学界充分阐释法条、公众充分理解法条的时间，以指导实践。然而，“体育仲裁”的有关规定具有专业性，其适用范围为特定行业，法律普及速度更高且专业理解能力更强，为“体育仲裁”适用于生效前的案件提供了例外的前提条件。

最后，从“体育仲裁”与《民法典》的区别出发，《民法典》为实体法，而体育仲裁更偏向于程序法，实体法在讨论溯及力问题时对当事人实体公平正义的要求更大，而程序法则主要关注纠纷解决过程的程序正义，与具体案件无关。“体育仲裁”作为程序法几乎不涉及实体公正问题，而程序公正仅在纠纷发生时产生效力，故“体育仲裁”对其生效前发生的案件有溯及力，无碍于实体或程序公平正义的实现。

综上所述，从与类似文件的类比中，从法律原理的剖析中，从程序法与实体法的辨明中，可以得出一个相同的结论——体育仲裁法律规定应当破除“法不溯及既往”的规定，在《体育法》生效后即使是生效前的体育纠纷，在当事人的申请下亦可通过体育仲裁途径解决。其中需要跨过“生效期限”的明文法律规定，还需要体育界学者进一步加以阐释论述，并由有关机关发布司法解释进一步明确。

体育仲裁专业、高效、快捷的纠纷解决特点对人权保障发挥了至关重要的作用。体育领域具有特殊性，其人权保障机制主要体现在解决纠纷的时效性。体育比赛的时间性、运动员职业生涯的有限性意味着运动员的运动寿命、参赛机会都十分宝贵。因此，专业、高效、快捷的纠纷解决方式才能够作为处理体育专业纠纷的理想形式，满足质量与效率的双重要求以保护运动员的合法权益。新修订《体育法》中的体育仲裁制度，其时效性适应了体育运动的特殊性，是最快速的纠纷解决机制。相比于民事纠纷法院二审终审、劳动争议先裁后审、民商事仲裁或审或裁的程序机制，体育仲裁规定的一裁终局通过其时效性，有利于人权保障价值的充分发挥。

关于体育仲裁时效性的设想在国际上已经经历了较长时间的发展，并在人权保护领域进行了深入的探索。1984年国际奥委会建立国际体育仲裁院，进一步从程序和实体上重视运动员人权保护。《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》中规定的参加社会文化生活的权利，被普遍承认蕴含着参与体育运动的权利，表征着现代国际人权和体育的共同精神。联合国教科文组织2015年修订的《体育教育、体育活动与体育运动国际宪章》在第一条中明确规定：“参与体育教育、体育活动和体育运动是每个人的一项基本权利。”近年来，奥运会期间适用了裁决的特别规定，在奥运会期间内发生的体育纠纷，由体育仲裁机构在二十四小时内免费解决。

体育仲裁时效性特点引申出效率与程序正义的问题，其一裁终局的设定给予了当事人迅速解决纠纷的方式，但相应的意味着未给予当事人公平公正的上诉程序。当事人在一裁终局后，没有渠道申请司法介入，维护自己的权利。新修订的《体育法》采取了“一裁终局”的制度构想，这是体育领域在效率与程序正义的问题上独特的价值选择。同时，第九十八条在特殊情形时允许通过诉讼撤销裁决，维护了当事人对公平正义的期待。从体育仲裁确立“一裁终局”的立场出发，立法者希望借由该种制度构想给予当事人高效解决纠纷的途径。则进一步而言，应当对仲裁裁决的申请、做出、生效等期限做出明文规定，《体育法》在对仲裁裁决做出期限方面限制还有所欠缺，是否可以适用其它仲裁规则的规定还有待进一步明确。

新修订的《体育法》“体育仲裁”专章作为我国体育仲裁制度的顶层设计与规范指引，将体育仲裁规则的制定权限交由体育仲裁委员会，以具体规范、细化体育仲裁过程中的程序及要求。《体育仲裁规则》制定颁布后将与《体育法》、《仲裁法》共同组成我国体育仲裁的法律体系。

4.1 《体育法》“体育仲裁”专章为我国体育仲裁制度的基础性立法

《体育法》“体育仲裁”专章是我国体育仲裁制度体系构成中最基本、最重要的立法，主要表现在以下三个方面：首先，从内容上来讲，“体育仲裁”专章为我国体育仲裁工作的根本指引，规范了体育仲裁的基本内容，如我国体育仲裁制度的建立目的及仲裁独立原则、体育仲裁的范围、体育仲裁委员会的设立与组成、体育仲裁裁决书的效力与执行问题等等；其次，从立法技术层面来讲，将“体育仲裁”规定在《体育法》中，在充分考虑到此种纠纷类型的专业性与特殊性的同时也兼顾《体育法》整体上的协调性与统一性，是最佳的立法选择；最后，从法律地位层面来讲，《体育法》作为体育领域的基本法，《体育法》“体育仲裁”专章为我国体育仲裁制度的构建提供了立法依据，体育仲裁规则及体育仲裁法律法规等相关规范均不得与《体育法》及“体育仲裁”专章内容相矛盾、抵触。

4.2 《仲裁法》为我国体育仲裁制度的重要补充

关于体育仲裁相关规则、规范的制定依据是否应当包含《仲裁法》的问题已受到学者们的思考与质疑。笔者认为，《仲裁法》作为专门调整仲裁活动和仲裁关系的仲裁领域最重要的法律规范，其调整的范围包含我国领域内发生的一切仲裁活动。一方面，体育仲裁规则作为《仲裁法》规范下的细化规定，其内容不得与仲裁法向冲突，否则无效；另一方面，《仲裁法》是仲裁规则的重要补充。如果仲裁规则未能对争议事项作出规定或者规定不明确的,可以通过我国仲裁立法加以补充与完善。针对体育仲裁规则的制定依据是否应当包含《仲裁法》的问题，答案是肯定的。因此，体育仲裁相关立法与规则的制定应当做好与《仲裁法》的衔接，在遵循《仲裁法》一裁终局、仲裁员回避、仲裁独立等基本程序性规定及价值取向的前提下，对体育仲裁制度规范进行特殊化处理。

4.3 《体育仲裁规则》为我国体育仲裁制度的具体规范

新修订的《体育法》“体育仲裁”专章在立法技术上表现为以原则性规定为主，可操作性规定为辅。在具体的规则适用上灵活采用委任性规则，通过概括性指示授权体育仲裁委员会具体制定体育仲裁规则作为体育仲裁领域的主要适用标准，在节约立法资源的同时能够释放更多空间以适应体育仲裁变化发展之需。

体育仲裁规则应当结合体育领域争议纠纷的特殊性，针对《体育法》与《仲裁法》所未明确的事项作出规定或者进行细化，如申请和受理程序、仲裁庭的组成、审理程序、举证规则、调解与和解等等。另外，由于我国体育仲裁制度处于初创时期，为了体育仲裁规则更好地与《体育法》“体育仲裁”专章衔接，在组建的体育仲裁委员会研究制定详细且具体的体育仲裁规则并且颁布实施后，可交由全国人大常委会及相关机构备案审查，以回应《体育法》全国人大常委会授权体育仲裁委员会制定体育仲裁规则之规定。

我国体育仲裁经立法正式确认后，体育仲裁制度规则的构建便亟需提上日程。笔者以体育仲裁程序的推进为线索，结合我国实际特点从受理范围、一般程序、裁决效力及特别仲裁程序等角度探讨我国体育仲裁制度规则的实质性构建。

5.1 中国体育仲裁受理范围的界定

5.1.1 肯定性范围与否定性范围并举

体育仲裁受理范围的界定是我国体育仲裁制度得以稳序发展的前提条件，需厘清体育仲裁与民商事仲裁、劳动争议仲裁、体育行业内部仲裁与国际体育仲裁的关系，统筹考虑体育仲裁与行业自治、仲裁制度、诉讼制度和国际体育仲裁规则等的关系。新修订的《体育法》第九十二条对体育仲裁范围进行了统领化规定，以下三种类型的纠纷可申请体育仲裁：第一，对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；第二，因运动员注册、交流发生的纠纷；第三，在竞技体育活中发生的其他纠纷。且明确将《仲裁法》规定的可仲裁纠纷和《劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议排除在体育仲裁之外。体育仲裁规则应当在《体育法》第九十二条规定的基础上，将体育仲裁受理范围细化为肯定性范围与否定性范围，合理界分体育仲裁机构与其他仲裁机构、体育行政主管部门、法院之间的体育争议管辖权限。例如，因处罚操纵比赛、虚假年龄、场下不当行为等处理决定而引发的纠纷、运动员的注册关系归属纠纷、运动员培训补偿和联合机制补偿纠纷等包含在《体育法》第九十二条纠纷类型项下的肯定性范围以及体育行政机关、事业单位作出的行政处罚、因体育运动引发的人身侵权纠纷等已经有管辖归属的否定性范围。

5.1.2 体育仲裁与民商事仲裁的交叉协调

值得注意的是，除了能够囊括在体育仲裁肯定性范围或否定性范围内的案件类型为外，包括体育赛事赞助法律关系、体育赛事消费法律关系 、赛事服务保障法律关系等游走在“中间地带”的类型的案件存在“管辖上的竞合”，涉及到体育仲裁与民商事仲裁的协调适用问题，即这部分法律关系是适用体育仲裁还是适用民商事仲裁呢？《体育法》第九十二条以排除性规定将《仲裁法》规定的可仲裁纠纷排除在体育仲裁管辖范围之外，以维持既有的仲裁管辖格局。由于该种类型纠纷涉及到的体育特性较少，不需要运用体育的专业知识，适用我国民商事仲裁确实能够解决纠纷。但基于仲裁程序具有天然的非强制可选择属性，笔者认为，涉及到体育赛事商事纠纷 、合同纠纷的民商事纠纷的管辖应当赋予当事人选择权，根据当事人之间达成的仲裁协议或仲裁条款来确定，以尊重当事人意思自治，允许当事人进行权利处分。

5.2 中国体育仲裁一般程序的规定设想

我国体育仲裁的一般程序规定系体育仲裁机构审理一般体育仲裁纠纷案件的基本模式与要求，从申请到受理、仲裁庭的组成、审理、裁决等等，共同构成仲裁程序的基本脉络。体育仲裁委员会在《体育法》的指示授权下，应当对该部分内容进行重点规范与细化，以实现体育仲裁程序上的公正与效率。笔者认为，一方面，由于《仲裁法》规范各种类型的仲裁活动，其有关仲裁程序性规定存在广泛适用的概括性 、指示性特点，在制定体育仲裁一般程序规定时可参考，但无法实现参照价值。相反，北京仲裁委员会及中国国际经济贸易仲裁委员会发展已久，其仲裁规则自颁布至今已得到一定规模的适用，我国体育仲裁一般程序规则的制定可在结合体育纠纷特殊性的基础上，适当借鉴、参照北京仲裁委员会及中国国际经济贸易仲裁委员会的仲裁规则，如已发展成熟的仲裁员回避制度、仲裁员信息披露制度等，在节省规则制定成本的同时亦可实现国内仲裁规则的规范统一、求同存异。另一方面，在体育仲裁的一般程序性规定中，不可避免的存在诸多期限要求，如仲裁受理期限、材料送达期限、异议提出期限、选定仲裁员期限等。在此期限规定方面，保障当事人程序性权利的同时应当兼顾体育仲裁更加注重的时效性特点：运动员运动生涯的有限性、参赛机会的宝贵性、体育赛事的时间性均决定了体育仲裁必须把效率作为与公平正义同等重要的价值追求。此外，不同于国际体育仲裁院或者中国国际经济贸易仲裁委员会，体育仲裁受理的案件基本均发生在我国境内。故笔者认为，体育仲裁一般程序中有关期限的规定应当较北京仲裁委员会、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则乃至《民事诉讼法》的类似期限规定更短，这是体育纠纷的特有属性所决定的。

5.3 中国体育仲裁裁决的效力与执行

新修订的《体育法》明确了体育仲裁裁决书的效力与执行问题，当事人在六种法定情形下有权向体育仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。仲裁裁决撤销制度与一裁终局的仲裁核心机制是否矛盾，理论上存在诸多争议。一裁终局的制度安排体现了仲裁的效率追求，而仲裁裁决撤销制度主要是为了追求公平。一方面，期望获得一份终局裁决以避免繁琐漫长的上诉程序是当事人选择仲裁程序解决争议的重要原因，虽然一裁终局使当事人丧失了通过上诉程序来纠正裁决中可能发生的错误从而获得公平裁决的权利，但同时在效率层面给当事人带来了潜在利益。另一方面，有学者认为：“终局而不公，终局而违法的裁决并非受害方当事人的主要期望。”实质上讲，这是一个效率与公平的选择问题，但是在此过程中司法必须进行一定程度上的介入以防止仲裁程序中公平价值的减损或丧失。故笔者认为，仲裁裁决撤销作为一种仲裁司法监督方式，规定在体育仲裁程序中实属必要，在对仲裁程序起到监督制约作用的同时拓宽了当事人在一裁终局制度下的救济路径。但是，为避免法院的司法仲裁监督过度干预仲裁活动，在申请仲裁裁决的具体事由层面应当更关注程序错误，对于事实认定、法律适用、证据审查等实体层面的问题司法不宜进行完全干预，以保证仲裁独立性。

5.4 中国体育仲裁的特别仲裁程序

5.4.1 体育仲裁快速程序

新修订的《体育法》第一百条规定：“需要即时处理的体育赛事活动纠纷，适用体育仲裁特别程序。特别程序由体育仲裁规则规定。”《体育法》在体育仲裁普通程序以外规定了特别程序，以服务具有紧迫性需要即时解决的体育纠纷，并把体育仲裁特别程序的具体内容同样交由体育仲裁委员会制定体育仲裁规则进行规定。实际上，针对极具紧迫性的体育纠纷案件，可以通过财产保全、证据保全、行为保全、暂停执行体育组织决定等临时措施的申请来达到维护权益之目的。但是，出现采取临时措施不足以保护当事人利益，有必要极其迅速地作出最终裁决的情况时，快速程序的制定与适用显得尤为重要。体育仲裁委员会应当在体育仲裁规则中，普通仲裁程序之外专设快速程序一章，对快速程序的适用情形、仲裁庭的组成、答辩、开庭、裁决期限等程序要素进行特殊化规定。在保障当事人合法权益与仲裁公正的前提下，经双方当事人同意，根据实际需求，通过缩短仲裁时限、简化仲裁程序的方式，确保快速解决纠纷，作出仲裁裁决。

5.4.2 反兴奋剂案件仲裁程序

随着竞技体育的日益发展壮大，随之而来的兴奋剂违规问题屡禁不止，兴奋剂已成为国际、国内社会无法回避的、严重困扰体育运动的问题。国际反兴奋剂机构、各国反兴奋剂组织长期以来坚持“零出现”、“零容忍” 原则，积极推进反兴奋剂斗争。而斗争与纠纷并行，兴奋剂违规救济机制应当随着反兴奋剂的立法确认而得到有效的完善与创新。笔者认为，除体育仲裁快速程序外，体育仲裁委员会应当积极响应《体育法》“反兴奋剂”专章的规定，在体育仲裁规则中探索制定反兴奋剂案件特殊仲裁程序，对当事人、利害关系人对兴奋剂检测结果或其他兴奋剂违规的指控有异议，或者要求对其涉嫌兴奋剂违规作出陈述、申辩的仲裁申请，启动反兴奋剂仲裁特殊程序，积极配合我国反兴奋剂机构做好反兴奋剂斗争并妥善解决反兴奋剂各类纠纷案件。在具体操作层面，应当确定传统体育仲裁规则在兴奋剂纠纷中的可适用性，借鉴国际成功经验，优化制度设计，创设兼顾效率和公平、充分保障当事人的程序权利的兴奋剂仲裁规则。合理厘定兴奋剂纠纷不同救济机制之间的相互关系，搭建能充分维护当事人权益的公平、公正的中国兴奋剂纠纷救济体系。

新修订的《体育法》实施后，中国体育仲裁制度将开创新的时期。这是我国首次在法律层面对体育仲裁制度进行详细明确规定，填补了该领域的法律空白。“体育仲裁”专章的内容设置从立法上确立了独立、专业的体育仲裁制度，为我国体育争端解决体系与国际接轨提供前提，为形成体育组织内部决定、体育仲裁、司法审查的三层递进式结构奠定基础。

未来，在完善国内制度规则的基础上，我国体育仲裁制度将极大推进我国体育对外开放，加快与国际体育争端解决机制融合，与国际制度接轨，展现“体育仲裁”领域的中国智慧。