老人不识字遭遇骗签协议，这样的拆迁何去何从？

案情简介

张某为某村村民，拥有一块宅基地并建有房屋。后因政府征收，张某的房屋被纳入征收范围。2019年6月2日，征收办与其签订了《房屋征收补偿安置协议》，但由于张某年纪较大且不太识字，征收办工作人员也并未具体告知协议内容，因此其对于自己签订的内容并不知晓。在涉案协议签订后，涉案协议也未将其交由当事人。事后征收部门还对涉案协议擅自添加主要条款，甚至在具体内容中伪造当事人手印。张某直到律师介入，于2020年3月5日在政府信息公开程序中获取到该份协议，才知道涉案协议的存在。张某认为涉案协议的签订违反法律相关规定，并非张某真实意思表示，显示公平，严重损害张某合法权益，因此于2020年6月15日向法院提起行政诉讼，请求撤销涉案协议。经过审理，一审法院作出《行政裁定书》，以“超过法定起诉期限”为由驳回张某的起诉。

案情分析

第一，本案中，起诉期限的起算点是案件的关键。一审法院通过查明当事人于2019年6月2日签订了涉案协议，就认定张某知晓涉案协议内容属于事实认定错误。该推断方式看似合理，却与事实不符且对张某严重不公。

首先，法院忽略了张某文化程度及对于涉案协议的认知水平。事实上，张某年纪较大且不识字，根本无法知晓涉案协议的内容。在签订协议时，工作人员只说是要征收需要签字，却没有将协议内容向其宣读并解释。张某因阅读能力受限，当然无法得知涉案协议的内容。在涉案协议签订后，征收办也并没有将协议交给张某，张某也无法让他人帮忙获取涉案协议的信息，彻底阻断了张某知晓涉案协议内容的途径。法不强人所难，若在当事人不识字且无人讲解的情况下，还强行要求其明确涉案协议内容，实为强人所难，与法律原则相背离。

其次，涉案协议的签订本身不具有完整性。由于行政机关随意自行添加涉案协议的主要条款并伪造手印，导致张某并不能从签订之日起就知晓涉案协议的实质内容。签订征收补偿协议属于特别重大的事务，被征收人在协议上签名时该协议上有关面积数量、补偿费数额、补偿方式等重要条款的内容均应当填写完整、清晰。而本案中，涉案协议只有签名处有张某的签名及手印，协议内容及其上手印都系行政机关后期添加。并且，行政机关并未将涉案协议交给张某，张某不仅对签订时涉案协议的内容无从知晓，更是对于行政机关后期自行添加的内容无从知晓。

因此，一审法院通过张某在场就认定张某知晓涉案协议内容，实属事实认定错误。张某应当在律师介入后，通过政府信息公开获取到完整的涉案补偿安置协议复印件时，才算是知晓涉案协议的内容，此时才能决定是否有必要提起本诉。

根据《行诉法解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”规定，起诉人不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限应当从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。本案中，张某因不识字且工作人员并未宣读解释涉案协议内容，也未在协议签订之后将协议交给张某，彻底阻断张某知晓涉案协议内容的途径和可能。并且在签订协议之后随意自行添加主要内容并伪造手印，导致张某不知道且无法得知涉案协议的实质内容。直到律师介入于2020年3月5日获取到涉案协议复印件后才知晓行政行为内容。因此，本案的起诉期限应当从“知道或者应当知道行政行为内容之日”即获取到涉案协议之日起计算，也就是从2020年3月5日起算。

第二，对于“不属于其自身原因耽误的时间”的解读，对案件也至关重要。一审法院认为“不属于起诉人自身的原因”应当限定在不可抗力、人身自由受限等情形下，是对法条的缩小解释，违背立法本意。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”此条规定的“不属于其自身的原因”是一项兜底条款，其应当包含所有不属于行政相对人自身的原因所导致的不能行使起诉权的情形。在行政法当中，起诉期限的设立就是为了督促行政相对人行使诉权，而由于行政相对人本身处于弱势地位，往往会因为行政机关不能依法行政而耽误起诉期限，因此有该项条款以保障行政相对人的合法诉权。本案中，因张某无法得知涉案协议的内容，导致其无法行使诉权，完全符合该条“不属于其自身原因”的规定。因行政机关原因耽误的时间，不应当计算在起诉期限内。一审法院所认为“不属于起诉人自身的原因”应当限定在不可抗力、人身自由受限等情形下，是对法条的缩小解释，违背立法本意。

法律分析

在行政诉讼当中，常常有当事人因“过期”而导致合法权益无法得到保障。这里所说的“期限”，在行政诉讼法当中即为“起诉期限”。起诉期限作为提起行政诉讼的法定条件之一，对于当事人来讲至关重要，其关乎行政纠纷能否进入司法实体审查的问题。若超过起诉期限，法院则会对于当事人的起诉裁定不予受理；或者在立案后裁定驳回起诉。至此，行政行为拥有确定力，当事人通过法律途径以维护自身权益的道路便也就此消灭了。那么行政诉讼法作为解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益的法律，为何要设定起诉期限这一概念，来“阻挡”当事人维护自身合法权益呢，这也要从其立法目的来讲了。

首先，毋庸置疑的是，公民权益保障应是行政诉讼法的主要目的和根本目的。行政诉讼法立法目的在司法实践能否得到有效实现，最主要的就是看行政纠纷能否诉诸人民法院。换句话说，只有当事人的行政起诉权实现后，行政诉讼法保障公民权益的立法目的才有可能落地。起诉期限的设立，就是为了督促当事人及时提起诉讼，通过法律途径尽快解决行政纠纷，避免出现较多的“躺在权利上睡觉的人”，导致当事人权利总是处于不确定状态，行政纠纷迟迟得不到有效解决。因此，起诉期限最主要的作用便是督促当事人尽快行使权力。

其次，就权利保障本身来讲，任何权利都应当有所限制，否则就有可能走向权利滥用的道路。这也是权利保障的应有之义。行政诉权的时间限制是手段，其终极目的为切实保障行政诉权。

最后，行政诉讼法除了保障公民权益的目的之外，还承担着维护行政秩序的责任。起诉期限的规定，就是在保障行政诉权的同时，又要兼顾对行政行为效力和行政效率的考量。换句话说，在不能做到督促行政诉权的情况下，要确保行政行为下的权利义务归于稳定，防止行政纠纷长期处于不稳定且不可控的状态下。法定的起诉期限经过，且不存在“被耽误的时间”，那么行政纠纷即归于稳定，行政机关的行政行为拥有确定力，达到保障行政效率维护行政法秩序的作用。

虽起诉期限的设立是遵循保障权利的根本目的，辅之以维护行政秩序，其设立是符合行政法立法之目的的。但在实践当中，由于法律规定并不具体，特别是对于起算时点的认定并不明确，给了法官较大的自由裁量权，导致当事人的诉权不能很好的得到保障。

根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。也就是说，一般的起诉期限均为六个月，起算点为“知道或者应当知道作出行政行为”之日。

而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。

也就是说，若是行政机关在作出行政行为之时，没有告知当事人其拥有诉权，那么起诉期限是从“知道或者应当知道起诉期限”之日起六个月，但是最长不得超过行政行为作出之日起一年。

此外，根据《行诉法解释》第六十五条的规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。而根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条的规定，是为了对于当事人诉权的保护，避免其在不知情的情况下丧失主张权利的法律途径。

最后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”起诉期限虽不像民法中的诉讼时效一样适用中止中断的情形，但该条的规定从一定程度上来讲是与诉讼时效中止中断相似的。是对处于弱势地位的当事人诉权的重要保障。

法律对于起诉期限的规定，从形式上来讲对于当事人比较不利，仅规定了六个月的起诉期限，在不知诉权的情况下，最长也不得超过一年，在当前法制观念还并不十分完善的情形下，这对于很多当事人来讲是极不公平的。虽然法律也有相应的规定对其予以保障，以期在维护行政秩序的情况下，最大限度的保障当事人的诉权，但其规定还远远不够。特别是在实践当中，多数法院难以从立法目的来看待起诉期限的问题，仅仅是机械的套用法条，对于起算时点也机械适用，没有结合当事人处于弱势地位的实际情形与保障相对人合法权益的根本立法目的，一味的追求行政行为的稳定与确定力，让起诉期限在实践当中成为当事人维护权益的阻碍。

我们认为，由于当事人往往处于弱势地位，因此对于起诉期限的适用应当严格按照法律规定，并适当结合实际情形与立法目的，在最大限度上保障当事人的合法权益。不要让法律的权衡成为当事人维护权益的阻碍，不要让法律的初衷成为实践里尘埃。