农村宅基地转让相关法律问题的探究解析

摘要：2017年《政府工作报告》中明确指出，积极发展多种形式农业适度规模经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。伴随着国家农地制度改革的不断推进，作为解决广大农民居住生活的基本要素——宅基地相关问题必将以法律的形式予以明确规定。北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将围绕我国及北京、上海目前的农村宅基地转让相关法律规定予以阐述，并对农村宅基地涉诉案件的处理情况进行全面的分析。

一、农村宅基地的定义及权能

所谓农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已建房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

根据我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。宅基地使用权人对其宅基地具有占有、使用、收益和处分上的权能。

中央深改小组布局农地制度改革，强调要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

二、农村宅基地的相关法律规定

（一）《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

（二）《物权法》第一百五十二条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

（三）《土地管理法》第八条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

（四）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条：禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

（五）《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第五条：严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（六）《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》第三条：各地应严格依照法律、法规和政策规定，切实解决宅基地使用权登记发证工作中存在的政策问题，严把宅基地使用权登记关口。

1. 严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。

2. 严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

3. 严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过省（区、市）规定的标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：

（1）1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行登记。

（2）1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。

（3）1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。

（七）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

关于农村宅基地的权能问题，仅在《物权法》《土地管理法》中有原则性的涉及，但对于具体的管理办法，一直没有全国性的行政规章可做依据。在实践中，农村宅基地的转让、抵押、担保等财产权，长期缺乏执行层面的规定。由于在实践中，大量“小产权房”实际上是占用农村宅基地兴建，因此，在考虑赋予农村宅基地抵押、担保、转让等财产权能的过程中，如何处理好与小产权房处置之间的关系，也将是一个所有涉及该项工作的有关部门不容回避的问题。对于因买卖在集体所有的土地上开发的“小产权房”而引发的纠纷案件和因买卖在宅基地上建造的房屋所引发的诉讼案件，需要有明确的法律规定来指引，各部门配合实施。

三、农村宅基地涉诉案件的处理情况

全国各基层法院每年均受理一些涉及农村私有房屋买卖的合同纠纷案件，由于目前相关法律、法规不够明确，对合同效力认定认识存在差异，在一定程度上产生了此类案件在不同法院、不同业务庭、不同审判人员之间裁判标准不统一的问题。从诉讼的起因来看，多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。 

（一）关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力的认定

根据《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》

（法办【2011】442号）中明确，在农村集体所有土地上建造房屋并向社会公开销售，应当依据合同法第五十二条和土地管理法第四十三条规定，认定该买卖合同无效。将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力；出售给本集体经济组织成员的，应当符合法律、行政法规和国家政策关于宅基地分配、使用条件的规定。

另据《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷、合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》（2004年12月15日京高法发[2004]391号），农村私有房屋买卖合同以认定有效为例外，即买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。其他农村所有房屋买卖合同应当认定无效。主要理由是：

首先，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。

其次，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。

第三，目前，农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成，但买受人无法获得所有权人的保护。

第四，认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益，在许多案件中，出卖人相对处于弱者的地位，其要求返还私有房屋的要求更关涉到其生存权益。

综合上述规定，宅基地使用权的有效转让必须同时具备以下条件：

（1）必须是同一集体经济组织内部成员转让，即同村的村民间买卖才有效，城镇居民或其他村村民购买宅基地在法律上均认定为无效；（2）受让人没有住房和宅基地，或其他符合宅基地使用权分配条件的；（3）转让行为需征得集体组织同意。需由村委会、乡（镇）国土资源管理所、县（市）国土资源局逐级审核，批量报市人民政府批准后，由乡（镇）国土资源管理所逐宗落实到户；（4）宅基地使用权不得单独转让，土地随房屋一并转让；（5）转让人拥有二处以上的农村住房（含宅基地）。

与以上有效转让相反，宅基地使用权有下列转让情况的，应认定无效：（1）城镇居民购买；（2）法人或其他组织购买；（3）转让人未经集体组织批准；（4）向集体组织成员以外的人转让；（5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。

在当前法律制度框架下，农村宅基地及在其上兴建的农民住房不能转让。其流转的方式，系根据农村集体经济组织人口和居住面积情况，由农村集体经济组织在其内部进行调整和分配，在法律制度上，这一调整和转让应是一种“无偿”行为。

制定宅基地管理办法和小产权房的问题，是完全区别的两个问题，对于小产权房的问题，国土资源部的态度和政策与之前的口径是一致和明确的，即对农村小产权房的问题，要坚决清理、处置，并适时提出有关处理办法。

（二）涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的处理原则

各级法院在处理此类案件时应坚持以下原则：

第一，要尊重历史，照顾现实。农村私有房屋交易是在城乡人口流动加大、居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下产生的，相关部门监管不力、农村集体经济组织相对涣散是造成这种现状的制度诱因，而土地市场价格的持续上扬、房屋拆迁补偿等利益驱动是引起此类案件的直接原因。审理此类案件应实事求是地看待上述背景，要考虑到目前城乡界限仍未完全打破，农村集体经济组织仍有一定的封闭性，农村土地属于集体所有，目前法律、政策限制集体土地流转是一种现实；同时要认识到此类案件产生的复杂性，并妥善解决相关的利益冲突和矛盾。

第二，要注重判决的法律效果和社会效果。判决要以“有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范当事人交易行为”为指导，起到制约农民审慎处分自己房屋的积极效果。

第三，要综合权衡买卖双方的利益。首先，要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；再次，判决返还、腾退房屋同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响。

北京法院的做法：在审理农村宅基地房屋买卖合同纠纷时，均参照北京市高级人民法院《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要》（京高法发[2004] 391号）的指导精神进行审判，判决方法是：在确认双方房屋买卖合同无效的前提下，将房屋增值部分及区位补偿价的主要部分（通常是70%)支付给买房人。具体如下：

1、对于合同的效力，仍然以认定无效为原则（特殊情况例外）。

2、对于区位补偿价则要区别对待：对于诉讼期间已经列入拆迁范围的涉案房屋，可以对区位补偿价一并做出处理；而对于诉讼期间尚未列入拆迁范围的涉案房屋，区位补偿价可暂不予处理，待日后拆迁时，再由当事人另行解决。

3、第2项的规定适用于卖房人起诉的情形，而不适用于买房人起诉的案子。

上海法院的做法：在审理农村宅基地房屋买卖合同纠纷时，均参照上海市高级人民法院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（沪高法民—[2004]4号）的指导精神，对于由此引发的纠纷，应当综合考虑出卖人出售房屋是否经过审批同意、合同是否履行完毕以及买受人的身份等因素，区分不同情况，妥善处理，具体如下：

1、对于将房屋出售给本乡以外的人员的，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，双方当事人应各自返还房屋及购房款。

2、对于将房屋出售给本乡以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维护稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住、使用该房屋的权利。如果系争房屋已经拆迁或者已纳入拆迁范围的，应在扣除购房人的购房款后，充分考虑购房人重新购房的合理支出，由购房人与出卖人按比例取得补偿款，其分割比例一般可以考虑在7：3左右。

总体来讲，全国法院在处理此类案件是均应严格贯彻国家的公共政策和诚信交易秩序，依法确认“小产权房”买卖合同无效，并通过出卖人承担缔约过失责任等方式避免当事人之间利益关系失衡。

我国统一的建设用地市场的建立需要法律改革的支援。为此，在未来需要完成以下工作：一是修改《土地管理法》、《担保法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律，删除其中不利于统一建设用地市场的过时规定，并积极着手起草作为土地民事关系基本法的《土地法》，在保障集体土地所有权人权益的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。与此同时，在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法；二是出台《农村集体土地征收补偿条例》，严格约束地方政府的征地行为，提高对被征地农民补偿、安置和社会保障的标准 ；三是出台《不动产登记条例》，建立不动产统一登记体系，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台配套统一，同时抓紧完成全国农村集体建设用地确权和初始登記工作，其间，可以根据确权工作完成进度，省为单位逐次开放城乡统一的建设用地市场；四是抓紧完成建设用地市场的配套制度和设施建设，包括有形的建设用地市场的建设和管理办法、土地中介服务管理办法、地价评估办法等行政规章，以及相应设施建设和人员培训。同时银行、保险等金融系统也要出台相关的金融业务规范和合规管理规章，以保障各项工作的落实和实施。