划拨土地使用权因其特有的法律属性，导致其在权利处分等方面受到特殊限制。对于实践中大量存在的以划拨土地使用权出资的情况，其效力应如何认定？如因无法完成物权变更登记而导致的瑕疵出资责任应如何承担？本文中，笔者将结合相关规定及司法实践，尝试对上述问题进行梳理和分析。
一、划拨土地使用权的法律性质
《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定：“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。”《城市房地产管理法》第二十三条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”《城市房地产管理法》第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”
从上述规定可以看出，划拨土地使用权具有以下特点：第一，其法律性质是国有土地使用权；第二，其取得方式是经县级以上人民政府依法批准后无偿取得；第三，其主要为特定用途和目的而批准划拨；第四，其转让等处分行为受到特定限制。由此可见，从法律性质上讲，划拨土地使用权应属于转让、出租、抵押等相关权利受到特殊限制的用益物权。
二、以划拨土地使用权出资的效力
（一）以划拨土地使用权出资是否等同于划拨土地使用权转让？
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”但并未明确不得出资。根据《公司法》第二十八条的规定：“股东应当按期足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额。股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入有限责任公司在银行开设的账户；以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。”据此规定，出资完成以出资标的之物权转移（由出资人转移至公司）为标志。因此有必要首先明确，以划拨土地使用权出资能否等同于划拨土地使用权转让，从而完全适用转让相关的限制性规定？
对此，山西省太原市中级人民法院在（2014）并商终字第111号《民事判决书》中即认为：“本案系公司与股东之间权利、义务的法律关系，其所体现的法律行为是股东共同对公司履行出资义务的行为而非股东之间房地产买卖交易行为，故应属于适用《公司法》及最高人民法院相关规定的调整范围，而不应当适用于相关房地产法律规范调整范围，故对上诉人山西省太原五金机械总公司认为被上诉人太原人才大市场股份有限公司股东之间实物出资行为违反了有关房地产法律规范的主张不应支持。”
笔者认为，无论出资关系还是买卖关系，都属于土地使用权发生物权变动的原因行为，因此单纯从规范房地产产权转移的角度而言，二者或许并无二致。例如《城市房地产转让管理规定》第三条规定：“本规定所称房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为……（一）以房地产作价入股、与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的”。但严格来说，也正因其属于不同的原因行为，基于不同的法律关系，受到不同的规范调整，尤其是出资协议除了对出资标的转让作出约定外，还可能涉及公司设立、公司治理、公司组织行为等公司法范畴的种种权利义务安排，因此在司法实践中对于以划拨土地使用权出资，应当根据具体情况，更多的从公司法的角度进行考量，而不是单纯等同于土地使用权的转让行为。
（二）现行规范对于划拨土地使用权出资的效力认定
除前述所列的相关规定外，司法实践中处理划拨土地使用权转让的核心依据是《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”其直接规范的对象是划拨土地使用权转让合同。
《公司法》允许以土地使用权出资。《公司法》第二十七条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”上述规定强调了能够作为出资的非货币财产，必须是依法可以转让的财产。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》（下称“《公司法司法解释（三）》”）第八条规定：“出资人以划拨土地使用权出资，或者以设定权利负担的土地使用权出资，公司、其他股东或者公司债权人主张认定出资人未履行出资义务的，人民法院应当责令当事人在指定的合理期间内办理土地变更手续或者解除权利负担；逾期未办理或者未解除的，人民法院应当认定出资人未依法全面履行出资义务。”该条规定则是从认定出资义务的角度出发，并没有直接对出资协议的效力进行规范。
（三）从法理角度对划拨土地使用权出资的效力分析
如前所述，划拨土地使用权从性质上讲属于处分权受到特定限制的用益物权。那么，如果没有履行相关程序，超出该处分权限制范围，以划拨土地使用权出资的行为是否构成无权处分？一般理解，无权处分的构成要件为：1、行为人以自己的名义与他人订立了合同；2、行为人订立合同之际欠缺处分权；3、行为人订立合同的内容为转让或变更财产权利。由此来看，以划拨土地使用权出资，应符合这一基本特征。
如果在无权处分的法律范畴中去探讨，约定有以划拨土地使用权出资的出资协议效力应如何认定？长期以来，我国学界和司法实务界普遍将无权处分行为认定为效力待定的行为。例如《合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”但近年来，随着对债权效力和物权效力区分性理解及相关司法应用的进一步深入，同时也为了更好的保护无权处分中相对方的信赖利益，我国学界和实务界已逐渐倾向于将无权处分行为认定为有效法律行为，所订立的合同为有效合同（或者说不因其无处分权而无效），只是无法导致发生合法物权变动的法律效果。例如2012年7月1日起实施的《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。出卖人因未取得所有权或者处分权致使标的物所有权不能转移，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持。”即是这一理念的集中体现。
同时，如果仅仅因为涉及以划拨土地使用权出资的约定，就直接否认整个出资协议的效力，那么公司是基于出资协议的约定而设立的，出资协议自始无效后，公司的设立以及民事权利能力是否存在瑕疵？公司设立后从事的各种民事法律行为的效力又当如何认定？此时还可能面临难以逻辑自洽的问题。对此笔者认为，债权效果和物权效果的区分性理解，应当同理适用于划拨土地使用权的出资。以划拨土地使用权出资，可能因为欠缺法律规定的要件——合法的处分权，而导致无法完成不动产变更登记进而无法发生物权变动（即土地使用权合法转移至被出资公司名下）的法律效果，但出资协议本身，不应仅以出资人欠缺处分权而无效。实践中，这样的理解也将更好的保护无权处分相对方的合法权益，赋予其依据合同追究无权处分人违约责任的救济权利。
对此，最高人民法院亦有在相关判例中结合合同履行情况而未机械否定划拨土地使用权转让合同效力的做法。例如最高人民法院在（2012）民二终字第26号《民事判决书》中认为，“《调整协议》签订至今已经过了十余年时间，奴卡项目的转让作为一个整体，除所涉土地使用权和房产未办理审批过户手续外，项目其他部分均已履行完毕并投入生产，在目前所涉地块已经拆迁的情况下，认定《调整协议》无效难以将协议中权利义务恢复至未签订时的状态，亦不利于对正常交易秩序和土地使用权流转市场的维护。故本院对医科大学关于双方签订的《调整协议》属于无效合同的主张不予支持。”
综上笔者认为，以划拨土地使用权出资，不应仅以出资人没有履行相应程序、欠缺合法的处分权而简单否定出资协议的效力。况且退一步说，即便认定无效，也不应是整个出资协议无效，对于出资协议中关于公司设立、出资认缴、公司治理、股东权利义务安排等约定，仍应不受其影响。
三、以划拨土地使用权出资导致的瑕疵出资责任应如何承担？
瑕疵出资是指出资人违反《公司法》和公司章程的规定，未足额出资或出资的财产权利有瑕疵。《公司法》第二十八条规定：股东以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。在以划拨土地使用权出资且无法完成产权转移的情形下，所构成的瑕疵出资责任应如何承担？按照我国《公司法》及司法解释的规定，股东瑕疵出资责任的类型包括瑕疵出资股东对公司的资本充实责任（即补足出资），瑕疵出资股东对其他足额出资股东的违约责任，瑕疵出资股东对公司债权人的补充赔偿责任，以及受让瑕疵股东股权的新股东对公司及其债权人的连带赔偿责任等。本文仅针对以划拨土地使用权出资的情形，重点探讨以下两个问题：
（一）划拨土地被征收后，公司能否要求出资人替代交付征收补偿款？
《物权法》第一百七十四条规定：“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。”由此可见，拆迁补偿款，在性质上应属于不动产被征收后的代位物。同理，既然出资人以不动产出资，那么不动产被征收后，该部分代位物（即拆迁补偿款）是否也应交付给公司以完成出资？对此，沈阳市中级人民法院在（2014）沈中民三终字第104号《民事判决书》中即认为，“作为公司设立时的股东，上诉人白增文并未履行相应的股东出资义务，没有将作为出资的房屋及土地办理产权变更手续交付给公司。现因房屋及土地已被拆迁，上诉人应当将相应的拆迁补偿款给付辽宁利农达综合开发有限责任公司，履行股东出资义务。”笔者认为，代位物作为物因灭失、损毁或国家征用后的替代物，法律赋予其特定化的属性并可为特定给付，出资人获得代位物后，应当继续履行出资义务，将代位物交付公司以完成出资。
那么，代位物的这一性质会否因出资标的是划拨土地使用权而有所区别？最高人民法院在（2012）民二终字第26号《民事判决书》中认为，“虽然所涉划拨土地使用权的转让未经土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，即便按照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，可在起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续而使协议效力得到补正，但由于涉案地块已经拆迁，奴卡项目中有关土地使用权和房产的权益在政府实施拆迁后已转化为拆迁补偿权益，且《拆迁补偿协议》确定的拆迁补偿款3417.2061万元系按照划拨土地使用权而非出让土地使用权标准作价计付，故在起诉前不仅已经丧失了继续进行审批的实物基础与客观条件，而且对于履行合同而言已无必要，《调整协议》中关于土地使用权和房产转让过户的义务以及相应权益的享有，已转化为相应拆迁补偿款的给付义务及其权益享有。”
虽然上述判例是针对划拨土地使用权转让而非出资，但其法理应是相通的。也即是说，虽然划拨土地使用权转让受到限制，但是当其被征收后，这种限制属性已经消灭，土地使用权的权益已转化为拆迁补偿款权益。而此时出资人的出资义务仍然存在，瑕疵出资情形仍未消除，出资人将其出资标的之代位物交付给公司以完成出资，完全符合法律规定，且不因原出资标的是划拨土地使用权而有所不同。
（二）瑕疵出资股东对公司有无赔偿责任？如何确定赔偿责任的范围？
《公司法司法解释（三）》第十三条规定：“股东未履行或者未全面履行出资义务，公司或者其他股东请求其向公司依法全面履行出资义务的，人民法院应予支持。”据此规定，瑕疵出资股东对公司承担资本充实责任，即应补足出资。但实践中，由于股东不履行或不完全履行出资义务，除了损害公司的资本充实之外，更可能导致公司因此而遭受损失，例如本应向公司交付出资土地而未交付，导致公司不得不另行租用其他土地进行生产经营从而产生额外租金损失等，那么在此情况下，除了补足出资责任之外，公司可否要求瑕疵出资股东承担赔偿责任？笔者认为，无论从出资协议违约的角度，还是从侵害公司财产权利（至少是期待权利）的角度，公司作为独立主体，均应有权向瑕疵出资股东索赔。
在此笔者着重探讨以下两个问题：
1、公司要求瑕疵出资股东赔偿的范围应如何界定？
一般理解，赔偿主张应该在实际损失的范围内确定，那么实际损失又应如何界定？司法实践中的一种处理方式是，将公司损失的范围界定为瑕疵出资金额在迟延出资期间的银行同期贷款利息。笔者认为，此种处理方式尚不足以保护公司的合法利益，尤其是随着我国城镇化建设的快速发展，股东本应出资交付的不动产可能发生巨大的价值增值，如果仅仅按照出资时的认缴出资额计算公司损失，将严重背离公司本应享受到的在出资标的正常给付情况下的价值增值，不利于保护公司的合法权益，也不利于惩戒非诚信方。因此，笔者倾向于认为，应当允许以出资标的评估价值（以双方当事人认可或法院指定的评估机构作出的评估报告为准）为依据计算赔偿金额，支持公司的预期损失。
2、此种损失赔偿责任能否由当事人自由约定？
依照我国《合同法》的规定，当事人之间应有权在法律框架内自由约定违约责任的承担方式和范围。如当事人对于因瑕疵出资而产生的义务及责任有明确约定，在不超出法律框架的范围内，理应予以支持。正如最高人民法院在（2014）民提字第182号《民事判决书》中所论述：“本院认为，双方当事人在补充协议中，就《土地置换协议》中部分转让内容不能获得政府审批时，如何确定双方当事人的权利义务，已经事先做出约定，该约定符合当事人在协议签订之时的利益判断，是当事人真实意思表示，且具有独立性，该补充协议的约定合法有效，双方当事人均应依约履行。”
四、结语
以划拨土地使用权出资在实践中大量存在，但长期以来法律规制的统一性和协调性尚嫌不足，导致司法实践中认识不一。笔者认为，以债权效果与物权效果的区分性原则为指引，不宜仅以出资人没有履行相应程序、欠缺合法的处分权而简单否认以划拨土地使用权出资的协议效力。如出资人无法完成相关产权转移手续，出资人应当依法、依约承担瑕疵出资的法律责任。
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