管理人视角——企业破产程序中环境债权问题...

近年来，在环保重拳和供给侧改革的大环境下，不少化工企业因连年亏损、资不抵债、长期入不敷出而宣告破产。这些化工企业所涉及的传统债权，如有特定财产担保的债权、劳动债权、国家税收等均能根据《企业破产法》及其他相关规定获得保护，但是化工企业在生产经营过程中，常年累月地排放化学物质，往往会因污染环境和破坏生态造成损害，由此产生的侵权责任能否在破产程序中获得保护以及如何获得保护成为亟需解决的问题。

现实困境：企业破产程序对环境债权的忽视

纵观《企业破产法》的规定，并没有出现“环境债权”的条款，仅仅在2002年颁布的《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十五条第十一项中涉及侵权赔偿责任，该条规定“下列债权属于破产债权：（十一）债务人在破产宣告前因侵权、违约给他人造成财产损失而产生的赔偿责任。”但是该条规定仅是总括性地规定了侵权赔偿责任，未能明确环境债权的地位。

（一）部分情形下的环境债权责任承担主体缺位

在清镇市站街镇杉树村村民委员会、贵州化肥厂有限责任公司破产债权确认纠纷案件中，贵阳市中级人民法院认为“破产清算是对债务人的资产整体清理、债务整体公平清偿的程序，债务人因各种原因形成的债务均需在破产清算程序中清偿。被上诉人在生产经营过程中造成上诉人杉树村委会土地被灰渣堆积污染，此损害在被上诉人贵化公司进入破产清算程序前已经发生，上诉人为此主张的赔偿及土地资源修复费用属于破产之前即实际存在的债务，属于在破产程序中应予清结的债务。本案系上诉人为明确应享有的破产债权而提起的破产衍生诉讼，为解决土地污染问题提出债权请求，应根据查明的事实及法律规定予以明确。”[1]对于处于破产程序之中的公司，人民法院可以明确由其承担环境损害赔偿及修复费用，但是在破产程序终结之后，因公司主体资格灭失，人民法院往往认定破产程序终结后已被注销的公司无须承担赔偿责任。[2]现实中，部分环境侵权事件往往在经过多年后才显现出损害后果，若因破产公司主体资格灭失导致被侵权人无法获得救济（只能由政府给予一定的补偿），该种做法不仅不利于保护被侵权人的权利，且不符合“污染者担责”的环境法基本原理。因此，公司经营期间作出污染环境行为在公司破产程序终结后环境侵权损害后果方才显现时，如何确定责任承担主体，成为当前司法实践中急需解决的一大难题。

（二）环境债权包涵的范围界定不明

《企业破产法》第四十四条明确规定“人民法院受理破产申请时对债务人享有债权的债权人，依照本法规定的程序行使权利”，只有享有债权的债权人方可参与破产程序。《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》的第五十五条仅规定破产企业因侵权行为对他人财产造成损失的，相应的赔偿责任可以被认定为破产债权，但是没有规定赔偿责任范围的具体内容以及因侵权行为对他人人身造成损失的赔偿责任是否也可以被认定为破产债权。虽然《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定“破产债权的清偿原则和顺序。对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。”，间接承认了侵权对他人人身造成损失的赔偿责任可以被认定为破产债权，但是赔偿责任的具体范围并没有明确。

随着《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等一系列环境保护相关规定的出台，我国环境私益侵权责任、环境公益赔偿责任、生态环境损害赔偿责任三足鼎立的格局初步形成。三种环境赔偿责任的设立是基于不同的法益、不同的权利人，其责任范围相应的也有所差异。环境侵权责任存在停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等多种责任类型，但是哪些责任类型可以成为破产程序中的环境债权成为问题所在。在山东省环境保护厅与山东金诚重油化工有限公司等土壤污染责任纠纷案件[3]中，济南市中级人民法院判令被告山东泓聚新能源有限公司（破产公司）公开赔礼道歉，因山东泓聚新能源有限公司进入破产程序，破产管理人接管公司，具有人身专属性质的赔礼道歉责任能否当然的由破产管理人承担亦未进一步明确。 

（三）环境债权的清偿顺位不合理

《企业破产法》第一百一十三条规定了清偿顺位，即“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。”，根据该条的规定，环境债权并不能归类于劳动债权、税收债权，而只能被纳入最后顺位的普通破产债权，待前述的债权清偿完毕之后才能获得清偿。但是在现实中，普通破产债权的清偿率往往很低甚至无法获得清偿，环境债权保护公共利益和人民福祉的宗旨将无法实现，实质上将破产企业的环境侵权责任转嫁至国家、社会和个人。如果这种由国家、社会和个人为破产企业的环境侵权行为埋单的状态继续延续，我国有限的环境资源将成为破产企业免费的商业成本，其正常存续期间的环境侵权行为就会变得有恃无恐，甚至引发部分企业为规避环境赔偿责任和修复义务恶意破产的道德风险。[4]

解决之道：现有规定下环境债权保护路径的初步探索

梳理部分已有案例不难发现，法院直接判令破产公司承担相应的环境侵权责任时，并没有将破产公司与普通公司相区分，所依据的也仅仅是环境法相关规定，并没有适用破产法相关规定，此处有待商榷。立法是一个耗时耗力的活动，法律有其滞后性，我们认为，人民法院在现有情势下将释法活动与各种规范相互衔接是解决当下破产程序中环境债权保护问题的最优路径。

（一）环境债权承担主体的衍生认定：主体突破

企业存续期间，因企业造成的环境损害基于“污染者担责”原则应当由企业承担。但是在现实情况下，许多企业的环境污染行为往往是基于股东、董事、监事或高级管理人员的授意或者违反忠实勤勉义务，相关股东、董事、监事、高级管理人员能否作为环境债权承担主体应当依照《企业破产法》、《公司法》等相关规定进行考量。

董事、监事和高级管理人员作为环境债权间接承担主体的认定。《企业破产法》一百二十五条规定“企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。” 《公司法》第一百四十九条规定“董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”公司的高级管理人员违反忠实义务造成损害的，承担的责任应当属于侵权责任。首先，公司高级管理人员的忠实义务是一种法定义务，而不是约定义务。其次，公司高级管理人员违反忠实义务承担的赔偿责任是以过错为基本归则原则，而违约责任是以无过错为基本归则原则。再者，侵权责任违反的义务多为不作为义务，而高级管理人员违反的是“不违背忠实义务损害公司利益”的不作为义务。[5]因此，若企业高级管理人员违反忠实义务致使公司承担相应的环境损害责任，依照上述规定，企业可以要求高级管理人员承担赔偿责任。在企业进入破产程序时，为更充分地保护债权人的利益，破产管理人应当勤勉履行追究相应高级管理人员的责任，未履行忠实义务的高级管理人员将可以成为环境债权的间接承担主体。

股东作为环境债权承担主体的认定。《公司法》第二十条第一款和第三款规定“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”在公司存续期间，若公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任严重损害公司债权人的利益，公司股东应当对公司债务承担连带责任。在破产程序终结后，依照《企业破产法》第一百二十四条[6]的规定，公司股东应当承担连带责任的，依法继续承担清偿责任。但是，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第二部分第四项关于“公司人格否认”的规定，公司人格独立是公司法的基本原则，否认公司独立人格只是例外情形，应当谨慎适用，只有在符合《公司法》第二十条第三款规定的情况下才能否定公司人格。并且《全国法院民商事审判工作会议纪要》第11条、第12条、第13条均没有规定公司法人人格否认制度可以适用于公司股东滥用公司法人独立地位损害环境的情形。因此，在现有法律体系之下，依据公司法人人格否认制度要求公司股东承担环境债权需要进一步研究明确。

（二）环境债权范围的确定：破产债权和共益债务

1. 环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的不同

《企业破产法》第四十四条规定对债务人享有债权的债权人可以申报债权。《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十五条第一款第五项、第十一项以及第二款规定“下列债权属于破产债权：（五）清算组解除合同，对方当事人依法或者依照合同约定产生的对债务人可以用货币计算的债权；（十一）债务人在破产宣告前因侵权、违约给他人造成财产损失而产生的赔偿责任。以上第（五）项债权以实际损失为计算原则。”从上述规定中可以发现，第一，破产债权是由普通债权衍生而来，而普通债权应当是财产上的请求权，不得通过限制债务人的人身来实施。第二，破产债权包括合同债权和侵权债权。第三，破产债权基于违约或侵权对他人财产和人身造成损失而产生的赔偿责任应当是给付金钱为内容的请求权，并且因侵权造成的损害基于《侵权责任法》填平原则的限制应当是实际损失。而破产程序中的环境债权作为破产债权的一部分，也应当符合破产债权的特性。因此，破产程序中的环境债权，应当是指破产程序中，因债务人环境侵权行为或环境合同违约等所发生的权利人请求债务人给付一定金钱的权利。[7]由于基于环境合同违约产生的环境债权更多的是依据双方意思自治，本文暂时不予置评，重点探讨基于环境侵权行为产生的环境债权相关问题。

随着《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》于2019年6月4日的发布，环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼三足鼎立的格局正式形成。三种诉讼制度的设立基础不相同，其相应的损害赔偿范围也并不相同。

上述损害赔偿范围主要分为财产损失、人身损害、生态修复费用、服务功能损失、应急处置费用、评估鉴定费用、其他合理费用。三种诉讼制度中，环境侵权私益诉讼的损害赔偿范围相对明确，根据费用实际发生情况适用填平原则即可得到完整的救济。但是环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼中的生态环境修复费用、服务功能损失费用以及生态环境功能永久性损害如何科学的评估鉴定、如何在破产程序中进行申报成为关键。

2. 环境债权发生时间的确定

依据成立时间，环境债权可以被划分为破产申请受理前发生与受理后发生两类。对于破产申请受理前发生的环境债权，依据我国《企业破产法》的规定，并没有被归类于特殊破产债权，只能属于普通破产债权一类。对于破产申请受理后发生的环境债权，对于符合共益债务法律构成要件的部分，可以被认定为共益债务而优先获得受偿。

首先，环境债权发生的时间应当予以明确。部分环境问题是由于一次的超标排污、化工原料爆炸等突发性事件导致，环境违法行为与环境损害结果相隔时间很近，而部分环境问题是由于长期的排污行为，如化工企业作业过程中长期跑冒滴漏等原因累积形成的，环境损害结果可能在环境违法行为终了很长时间之后才呈现。以行为或是结果作为判断环境债权发生的时间将会导致不一样的后果，因此，以何种标准作为环境债权发生的时间成为确认环境债权性质的第一个亟需解决的问题。美国法院在长期的司法实践中发展出行为测试、权责测试和关系测试三种标准。第一，行为测试以污染行为发生的时间作为判断环境债权发生的时间；第二，权责测试则将焦点集中于污染行为的可苛责性上，只有企业负有清理污染义务的诸要件均齐备时，环境债权方得发生；第三，关系测试要求环境债权的发生以破产申请前破产企业与债权人关系的确立为前提，其背后的理念是破产企业至少应当对其负担的债务享有知情权。[8]三种标准有其各自的特点，但是因环境债权的基础是环境侵权行为，对环境债权发生的时间的判断应当回归于《侵权责任法》这一基本法之中。环境侵权责任在《侵权责任法》、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中明确为无过错责任，其构成要件包括污染环境行为、损害后果以及行为与后果之间的因果关系，三者缺一不可。若以污染环境行为作为环境债权发生的时间，则会在破产程序中出现或然债权的申报，或然债权与侵权责任法的基本构成要件相违背，与环境保护法的“损害担责”原则相冲突，与破产法的债权人利益保护原则亦相左，在我国现有法律体系之下并不能获得保护。结合《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十五条的规定，以实际损失作为赔偿责任的基础，环境债权发生的时间也应当以污染环境损害后果产生的时间为判断标准。

其次，破产申请受理后发生的环境债权的性质应当予以明确。《企业破产法》第四十二条列举了共益债务的六种类型，环境债权能否被认定为共益债务而优先受偿应当从共益债务的认定标准考量。共益债务采取双重认定标准，即程序标准与结果标准相结合来认定共益债务。程序标准是指共益债务发生的时间必须在破产申请受理后，结果标准是指应当为共同债权人的共同利益而非个人或部分人利益。双重标准相比绝对程序标准来说更为严格，除了符合破产程序宣告后的时间标准之外，结果标准能够起到良好的筛选器作用，将不具有共益的债务排除在优先受偿的范围之外，从而能够更好地实现公平分配的理念，符合严格控制优先清偿的范围的理念。在破产债权进行清偿之前如果大量的破产费用和共益债务存在，很有可能使得破产企业进入无产可破的困境。因此共益债务的范围应当严格控制，否则过多的优先受偿对其他债权人而言就是剥夺。[9]因此，破产申请受理后发生的环境债权只有在符合上述双重认定标准才可以被认定为共益债务。环境债权中只有应急处置费用符合双重认定标准。第一，应急处置费用主要指突发环境事件发生后，为防止污染发生和扩大采取的合理预防、处置费用。第二，依据破产法原理，破产申请被法院受理后环保部门代为清理污染而产生的环境债权，是为破产企业继续营业所必需，目的是力保破产财产的最大化，乃全体债权人之共同利益，应被计入《企业破产法》第四十二条规定之破产企业的共益债务。[10]而环境债权中的其他费用并不是为保护全体债权人的合法权益，而仅仅是针对部分债权人权益的保护，若获得优先受偿将会损害其他债权人的利益，违背破产法的平等保护原则。

此外，由于企业环境侵权行为具有缓慢性和潜伏性，若环境污染危害结果显现时，破产程序早已终结，即使通过最先进的科学技术能够证明污染后果是由破产企业造成的，由于当初的污染者和受害者都发生了很多变化，加之即使查出污染者和受害者，也可能因为超过了诉讼时效而不能主张权利，[11]因此，以环境污染损害后果产生的时间作为环境债权成立的时间，对于破产程序终结公司注销后方才发生的环境债权，当前法律体系下难以纳入到破产债权范围之中。 

（三）环境债权清偿顺位的明晰：基于环境债权的性质

环境债权被划分为破产申请受理前产生的破产债权以及破产申请受理后产生的共益债务，其中作为共益债务的环境债权根据《企业破产法》第四十三条的规定优先受偿，而作为破产债权的环境债权应当根据其性质确定清偿顺位。

第一，人身损害赔偿债权优先于财产性债权清偿。在三种环境诉讼制度中，仅有环境侵权私益诉讼涉及人身损害赔偿债权，而其他均为财产性债权。环境债权中涉及人身损害赔偿债权具体内容包括《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条[12]的损害赔偿费用。环境债权中人身损害赔偿债权因环境侵权而引起，它直接侵犯了债权人的生命健康权，损害了自然人的基本人身权益，人身损害赔偿金是受害人维持生存和发展的基本物质保障，与生存权、人权紧密关联，赋予其优先受偿的地位是保障人权的需要。[13] 另外，企业的环境侵权行为引起的人身损害往往具有规模大、范围广、影响恶劣等特点，直接影响到社会的安定。[14]因此，环境债权中人身损害赔偿债权可以依照最高人民法院印发《全国法院破产审判工作会议纪要》的通知第二十八条的规定，参照《企业破产法》第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，即在优先清偿破产费用和共益债务后，以第一顺位获得清偿。

第二，环境侵权私益诉讼优先于环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的环境债权。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三十一条[15]明确规定，在企业不能履行全部义务时，环境侵权私益诉讼优先于环境民事公益诉讼的环境债权。该条体现了优先保护私权的立法价值取向，更加符合公平正义的原则，也符合私法责任和公法责任各自的特性。[16]

第三，除此之外环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的生态修复费用、服务功能损失费用、应急处置费用（非破产申请受理后发生的）、鉴定评估及律师费用等，作为普通破产债权参与清偿。

我们认为，环境债权涉及的生态环境利益包涵个人利益以及公共利益，影响深远，有其特殊性，若只能和其他普通破产债权同一顺位按比例受偿，不符合企业破产的债权平等基本理念，即平等应具有相对性，相同情况相同对待，不同情况不同对待。企业破产法应当基于法益的不同将各类债权加以区分，提高环境债权的清偿顺位，并在企业破产法的修订过程中进行明确。 

域外借鉴：环境债权保护路径的创新之举

他山之石，可以攻玉。我国现有法律体系的不完善，导致环境债权在企业破产法中无特殊之地位，未受到重视。但是日益增多的环境问题以及化工类企业的破产，导致环境债权成为破产程序中的重大难题，也是社会安定的重要因素。在现有法律体系不能解决相关问题的情况下，如何借鉴域外经验，进而构建我国破产程序中环境债权保护体系值得进一步研究。

（一）破产程序终结后环境债权清偿主体之考察

1. 责任主体保留制度

责任主体保留制度是指企业的破产清算程序结束后，原破产企业的责任主体资格仍然保留一段时间，在该期间内公司不能进行经营行为，但仍可以作为主体解决各种可能爆发的潜在问题。美国《联邦公司法》规定“公司主体资格消灭后在理论上还将继续存在一段时间，债权人可以因公司终止之前遗留下来的责任对公司起诉。”《特拉华州公司法》规定“公司清算完成后不能继续经营，但公司的主体资格可以继续保留三年。”[17]对此，我们可以未来在修改《企业破产法》时适当确定企业作为责任主体在破产清算后的存续期间。 

2. 扩大责任主体制度

扩大责任主体制度的核心是扩大环境责任主体的范围，根据连带责任原则追究与污染者、污染设备、污染地点发生联系并从中获取利益的相关主体。如加拿大安大略省《环境保护法》中规定的环境责任主体包括所有、占有、控制、掌管或管理污染源的人，阿尔伯塔省《环境保护法》中规定，所有人、占有人、承租人及其代理人等都是相关责任主体。对此，最具可行性并兼具公平性的做法是在破产程序环境债权清偿制度中引入“法人人格否认制度”，由有责任的公司股东承担连带责任，既有利于环境债权的清偿，又会对股东参与公司环境保护并合理经营起到警示作用。

（二）环境债权范围的确定

1. 强制申报与代表人申报制度

强制申报规定在2006年美国参议员坎特维等推动的《清理保证和污染者责任法案》中有所体现，依据该法案，当一个公司申请破产时，必须向环保部门提交对其既有行为侵害环境的评估及完整组织框架报告。[18]

代表人参与破产债权申报是指法院选定一名代表人参与破产程序，该代表人集合了或有环境债权人的利益，由其申报预估债权，确保未参与到破产程序的未来环境债权人亦可得到同样的清偿份额，代表人良好完成任务的基础是信义义务。[19]

基于此，可以参考《企业破产法》第八条第三款的规定[20]，在企业申请破产时，强制要求破产企业向法院提交其环境污染及处理情况概览，并拟定未来环境问题的处置预案，在破产申请被法院受理的之后，由破产管理人负责预案的修订和具体实施并及时向法院报告，并受债权人委员会监督。

2. 环境诉讼与破产程序的相互衔接

对于破产申请受理前，已经开始而尚未终结的有关债务人的环境诉讼应当中止，待管理人接管债务人的财产后，该诉讼继续进行。对于破产申请受理后，有关债务人的环境诉讼应当向受理破产申请的人民法院提起。但是环境诉讼往往专业性较强，普通的人民法院难以处理，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定(二)第四十七条第三款的规定[21]，破产程序中涉及的环境诉讼可以由上级人民法院指定管辖（如江苏首次以水系流域和生态功能区为标准，设立南京环境资源法庭与九家专门法庭，跨行政区划对环境资源案件进行集中管辖和专业化审理），待专门的环境资源法庭裁判后，管理人依据该裁判文书确定的数额认定环境债权，则更显合理。 

（三）环境债权清偿顺位的再构

1. 侵权之债优先于合同之债

根据债权发生原因，普通债权可以分为意定之债和法定之债，侵权之债较之于普通合同之债具有优先受偿性。侵权之债在产生上具有非自愿性，与基于合意产生的合同之债相比侵权之债无法通过事先的预防机制对风险进行有效的防范，并且受害人往往无法将风险转移，只能被动承担。[22]侵权之债作为不可调整之债在救济环节处于弱势地位，原则上应当优先于普通合同债权受偿。

2. 环境清理债权优先于生态修复和服务功能损失债权

环境侵权私益诉讼财产性债权与环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的环境债权同为普通破产债权，因环境侵权私益诉讼财产性债权的私益性，优先于环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的环境债权。

环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的环境债权又可以从中提炼出环境清理的债权与生态修复和功能服务损失的债权两类。其中，环境清理行为本身有利于全体债权人的利益和公共利益，具有一定的紧迫性，环境污染如果不及时清理会造成污染的扩大并带来损失的扩大。而生态修复和服务功能损失债权，因修复的难度大，时间成本高，花费巨大，若将该债权置于其他普通破产债权之前，其他普通破产债权往往不能获得清偿，将对本就受偿份额不足的债权人更为不利。因此，环境清理债权优先于生态修复和服务功能损失债权，生态修复和服务功能损失债权与其他普通破产债权基于同一顺位清偿更为合理。

（四）保险、基金制度的融入共存

破产程序中环境债权的清偿问题的最终趋势应该是依靠环境责任保险、环境保护基金以及环境风险保证金来解决，通过环境责任保险、环境保护基金和环境风险保证金，分散公司经营风险，确保环境债权人得到充分有效的清偿。

1. 环境责任保险

环境责任保险是指以被保险人因污染环境而应承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险[23]，它是以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段，是经济制度与环境侵权民事责任特别法高度结合的产物。我国尚未制定专门的环境责任保险制度，仅在《海洋环境保护法》第66条和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条原则性规定了海上环境责任保险，但是环境责任保险类型、范围、性质、赔付率未得到详细规定。

借鉴上述国家的经验，首先，建立强制性环境责任保险为主，任意性环境责任保险为辅的保险制度是最符合我国国情的选择。其次，恰当的界定保险范围是推行环境责任保险的重要步骤，范围过大，则保险人在面临高赔付风险时会拒绝承保或在承保后由于环境损害的发生而赔付困难，范围过小，投保人会失去投保的积极性，也达不到充分保护受害人以及环境责任社会化的目的。[24]再者，有必要在有关法律法规中对环境责任保险规定相对较长的索赔时效，甚至根据污染种类和风险的不同，规定不同的索赔时效。 

2. 环境保护基金

中国的法治建设不仅应有法治思维，更要强调系统思维，惟有如此，才可能促进法律系统各构成部分的协调发展。[25]纵观法律体系全貌，只有通过把“饼”做大，建立破产企业环境保护基金制度，而不是仅仅依靠破产企业有限的财产来清偿环境债权，才能最大化地保障债权人的利益。如美国根据《综合环境反应、补偿与责任法》建立的超级基金，波兰的环境保护基金以赠款和低息贷款方式向环境保护项目提供资金支持，其资金40%来源于排污费，60%来自地方政府和环境组织。我国可以参考上述国家设立环境保护基金，保证基金的独立法人地位，拓展资金来源，保障对环境损害的充分救济。 

3. 环境风险保证金

环境风险保证金制度是指排污企业必须向环保部门缴纳一定数额的保证金，用于保障公众的环境权益，确保排污企业在发生意外时，能够承担相应的经济责任，环境风险保证金实质上是对排污企业经营行为的一种财产担保。[26]

环境风险保证金制度可以与已经建立的环境影响评价制度相结合，以规划立项和建设运营过程中的环境影响评价为基础，对企业环境风险进行预测并调整，相应地收取环境风险保证金，存入专门账户，专款专用。

结语