聿眼观察丨从《民事诉讼法》的修改看审判资源配置 - 杨璐婷律师

2021年12月24日，最高人民法院向全国人大常委会提出了《中华人民共和国民事诉讼法(修正草案)》，本轮是我国民事诉讼法的第四次修正。修正草案中的一个主要内容就是扩大独任制适用范围，即“独任制扩大化”，相关修改内容有以下几点：

1、规定了普通程序独任制的审理模式，改变了过去普通程序只能适用合议制，不能适用独任制的做法：

第四十条第2款：适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理。

2、同时规定了二审程序独任制的审理模式，对于以往二审只能适用合议制有所突破：

第四十一条第2款：中级人民法院对第一审适用简易程序审结或者不服裁定提起上诉的第二审民事案件，事实清楚、权利义务关系明确的，经双方当事人同意，可以由审判员一人独任审理。

3、新增独任制适用的负面清单，规定对涉及重大利益、影响社会稳定、产生广泛社会影响、新类型或疑难复杂、法律规定应当适用合议制等六类案件，不得适用独任制审理（第四十二条）。

4、此外，还新增了独任制与合议制的转换机制，明确人民法院可以按照法律规定，依职权转换审判组织，当事人可以就案件适用独任制提出异议：

第四十三条第2款：当事人认为案件由审判员一人独任审理违反法律规定的，可以向人民法院提出异议。人民法院对当事人提出的异议应当审查，异议成立的，裁定转由合议庭审理；异议不成立的，裁定驳回。

在性质上，法律绝非是一成不变的，其因客观情况与时运改变而具有顺应变动性是它的基本特征。①我国在1982年《民事诉讼法（试行）》中，就明确规定民事审判实行合议制，并且从一开始就将合议制作为基本审判组织形式。但从司法现状看，合议制的运行似乎越来越无法摆脱“形合实独”、“合而不议”等异化现象的束缚。随着繁简分流等新兴改革理念的提出，对独任制与合议制的法定地位进行反思已经获得了愈多的关注，独任制改革成为了因繁简分流理念、重塑审判组织格局的有力举措。②独任制的扩大必然导致合议制的限缩，其原因总体是基于案件审判的现实，主要体现为以下两点：

1、基于“案多人少”的现实情况

按照周强院长的说明，“近年来，随着经济社会发展和信息化时代到来，矛盾纠纷数量持续高速增长，民事审判工作形势发生深刻变化，现行民事诉讼法有些规定已经不能完全适应人民群众对公正、高效、便捷解纷的司法需求，有必要予以完善”。从审判实践来看，基层法院和第二审法院的诉讼案件面临大量增加的困境，立案登记制和法官员额制的先后实施，又导致法院面临“案多人少”的压力，并且这种压力还在持续上升。在难以改变司法环境的情况下，通过扩大独任制的适用来化解“案多人少”的矛盾符合逻辑，也是一种自然而然的选择。

2、基于“形合实独”的现象

“形合实独”是指在我国基层法院的民事诉讼实践中，审判组织方式存在一种形式上为合议制但实际上却是独任制盛行的实践困局。“形合实独”主要表现于两个方面：（1）虽然合议制规定由三名以上为奇数的审判人员组成合议庭对案件进行审理，但在现实运行过程中，案件通常由所谓的主审法官具体负责，其他审判人员仅仅充当着旁观者的角色，尤其是陪审制的情况，非主审法官对案件事实及庭审进展实际并不了解，仅象征性的参与，即使裁判文书上显名，但实际上承担责任依然是主审法官。（2）在合议制适用的实际比例上，尽管司法政策上强调“合议为主，独任为辅”，但实际上有资料表明，实践中独任审判比例已达到了90%左右③。为了及时解决案件数量激增带来的审理压力，全国各地法院几乎不约而同地扩大简易程序的适用范围，可以说实际上基层法院的合议制近乎被独任制取代。

需要强调的是，“形合实独”的现象早已引起关注与议论，有学者指出既然“形合实独”在司法实践中已比比皆是，那么，从现实主义的角度，就应该去形式化，以独任制取代有名无实的合议制。虽然这种基于现实主义的认识具有一定的道理，但这种认识同时也潜伏着一种危险的思路——即只要某个程序或制度存在着不能实际落实、徒有形式时，该制度就应当被取代或淘汰。如此就可能导致人们不愿为落实该程序或制度而努力，丧失程序正义建构的理想。如此推演开来，许多程序都可能因为形式化都面临被淘汰的境地，尤其是在所谓实证数据的支持下。④

在面临“案多人少”等共性问题的司法实践下，2016年最高人民法院印发了推进案件繁简分流的相关指导意见，意图通过制度设计优化司法资源配置。2020年最高人民法院再次针对繁简分流工作开展，以便提高司法效率，更好地维护公平正义。但，在繁简分流背景下推出的独任制改革，在取得成效的背后仍然存在着一些理论和实践方面的缺陷，比如当事人的参与权受限、简单案件和复杂案件统一区分标准的缺失、由法院持有审判组织转换的过大主导权、可能涉及的一审程序独任制的不当简化等。就如何进行优化，笔者提出如下几点建议：

1、构建与“繁简分流”改革相配套的衔接机制

由于司法实践中案件类型纷杂、疑难程度不一，因而就有必要对承办案件的独任法官的资格进行区别，构建与繁简分流改革配套的衔接机制显得尤为重要。目前，全国法院基本是按照案件难易系数、案件类型等由资深法官来作出判断，对于简易案件，对法官的资格要求较低；而普通案件则对法官资格要求较高。然而，我国并没有对法官资格高低进行明确区分，因此，构建相配套的衔接机制的关键在于建立科学合理的审判资源分配机制，如健全人员分配机制、制定法院内部考核机制，并定期对法官整体素质进行测评，且需要记录在册，以此为依据给法官安排相应的案件。⑤

2、构建标准化的审判组织转换机制

法律赋予了独任法官进行审判组织转换的权利，即使当事人有权提出异议，但最终审查异议是否成立、作出决定的权利还是归属于法官。法院在审判组织转换机制中说具有的主导地位不利于保护当事人的程序利益，可以通过两方面的举措予以减弱：（1）给予当事人合意选择审判组织的部分权利，将现存的依职权转换审判组织的一元格局转变为依职权与依申请并存的二元格局，通过当事人的申请权予以弱化法院的职权；（2）虽然当事人的申请权最终依然要受制于法院职权的审查判断，但法院审查判断的过程应当是标准且合理的，也即其不能任意地对当事人的申请作出不予采纳的处理。

3、加强独任制审判监督管理

一方面，应当设置专业的审判监督机制，在独任制法官对案件存有疑惑或认为案件需要提交讨论时，由具有相关职权的机构予以主持并讨论，对于讨论结果及可能出现的情形也应当予以规制及建立解决途径。另一方面，对于审判组织转换的情形尽可能出具完善具体的标准，以更加确定独任制的适用范围。

民事诉讼法的最新修改体现出提升诉讼效率的迫切，扩大独任制是有效途径之一，其在调配司法资源、助力程序效率等方面不断彰显出自身独特的效能。但我们也应当认识到，通过节约审判资源以应对“人案矛盾”的司法现实问题，这一改革也会带来其他负面作用。因此，如何建立优化措施、强化制约监督、完善配套举措都是现行需要思考及落实的难题。