矿业企业环境污染案件重点难点问题解析

习近平总书记指出：“矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全”。[1]矿业企业是涉及矿产资源开采、加工、利用、管理等众多环节的企业，同时也是高度依赖于自然资源和生态环境的企业。随着矿业企业发展模式的不断更新，其所面临的环境问题也越来越多，如何进行环境合规管理、避免环境违法行为成为了矿业企业需要思考的重要问题。本文从中央生态环境保护督察通报的J集团Z矿业公司典型案例出发，以我国现行法律法规及政策、标准为依据，就矿业企业在生产过程中部分重要环节可能面临的环境污染案件重点难点问题进行总结归纳并提出针对性合规建议，以期为矿业企业有效预防和应对环境违法风险提供参考。

1. 典型案例基本案情

根据中央生态环境保护督察典型案例，J集团Z矿业公司在没有办理露天开采采矿证和环评手续的情况下，长期实施矿石采选相关项目，违法在案涉矿区进行大规模开采活动，直至数年后才补办相关环评手续。实践中，部分矿业企业抱有侥幸心理，忽视环境影响评价重要性，不按要求编制环评、环评弄虚作假、未批先建等违法行为时有发生。

2. 矿业企业环评质量问题

根据《环境影响评价法》第二条，环境影响评价是指，“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”矿业企业作为高度依赖自然资源的企业，在生产运营过程中不可避免地会对环境造成较大影响。以煤矿开发建设为例，在施工阶段，工业场地、矸石临时周转场新增占地及挖填土方的矿井建设行为会产生废弃土石、扬尘，引起水土流失；井巷工程产生大量弃渣，易造成固废污染；在运营阶段，煤矿开采往往伴随对地下水动力场和地下水资源的破坏、扰动；煤炭储运过程产生的粉尘、环境噪声可能对环境造成较大负面影响；此外矸石、生活垃圾等固体废物处置不当也会对当地生态环境造成不利影响。根据生态环境部制定并公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，大部分涉矿建设项目应当编制环境影响报告书，少部分如仅涉及破碎、集运、矿区修复的建设项目才编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表。

除少数具备环境影响评价技术能力的企业外，一般而言矿业企业会委托第三方技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。但是，这并不代表矿业企业仅需履行相关委托手续即可，还应当如实提供基础资料，对环评文件的内容和结论认真审核，与环评单位积极沟通，共同研究制定污染防治和生态保护措施，否则就要承担相应法律责任。第一，行政责任层面上，若矿业企业存在建设项目环境影响报告书、环境影响报告表基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的，生态环境主管部门将对案涉矿业企业处五十万元以上二百万元以下的罚款，并对该企业法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五万元以上二十万元以下的罚款。第二，民事责任层面上，若矿业企业与第三方环评机构故意合谋弄虚作假，依据《环境保护法》第六十五条、《民法典》第一千一百六十八条之规定，应承担连带责任。

矿业企业在环评领域典型弄虚作假情形主要包括：第一，环评文件抄袭：如项目建设地点、主体工程及生产工艺明显不属于本项目；现有工程基本情况、污染物排放及达标情况明显不属于本项目的。第二，关键内容遗漏：如隐瞒项目实际开工情况；未开展相关环境要素现状调查与评价、相关环境要素或者环境风险预测与评价；未提出有效的环境污染和生态破坏防治措施的。第三，数据结论错误。如编造、篡改环境现状监测、调查数据或者危险废物鉴别结果；降低环评标准致使环评结论不正确；建设项目类型及其选址、布局、规模等明显不符合环境保护法律法规，仍给出环境影响可行结论的。第四，其他造假情形，如未按要求组织开展公众参与或者篡改实际公众参与调查结果；在环评文件中假冒、伪造他人签字签章等等。

3. 矿业企业合规要点

第一，严守环评文件质量底线。具体而言，矿业企业在编制环评文件的过程中要严守法律法规标准底线、严守生态环境质量底线、严守环境风险防范底线、严守维护公众权益底线，坚决避免弄虚作假情形的发生。

第二，落实生态环境保护主体责任。一方面，要严格遵守审批相关要求，避免未批先建违法行为的发生。另一方面，按照环评文件的要求建设和运行污染防治设施，例如，将原煤转运产生的煤尘进行全封闭喷雾洒水处理；将废润滑油等危险废物分类收集交危废处理单位处置；将泥岩、炭质泥岩等固废粉碎后作为膏体材料进行井下充填；建设矿井水处理站对矿井涌水进行过滤等预处理等等。

第三，重点关注建设项目环评文件通过审批后建设项目的规模、性质、地点、生产工艺以及环境保护措施可能发生的重大变动。对于矿业企业生产规模扩大、矿山开采方式变化、煤矸石等固体废物利用处置方式变化等情形，应当进行重点关注，对照生态环境部发布的《煤炭建设项目重大变动清单（试行）》《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》等相关文件，对于涉及重大变动的，矿业企业应当重新报批建设项目环境影响评价文件；对于涉及非重大变动的，则应及时组织编制《建设项目环境影响非重大变动分析报告》，并按各地生态环境主管部门的要求进行公示。

1. 典型案例基本案情

根据中央生态环境保护督察典型案例，J集团Z矿业公司环评文件指出，企业原有工程尾矿综合利用率不达标，要求采取尾矿压滤回填的治理措施。但是，Z矿业公司并未按要求将尾矿压滤回填，其尾矿除少部分违规用于废石场铺垫外，全部排于尾矿库。此后，Z矿业公司自行开展竣工环境保护验收，作出已按要求将尾矿回填的结论，与实际不符，验收工作弄虚作假。

2. 矿业企业项目竣工环保验收问题

以煤炭采选建设项目为例，在项目实际生产能力达到其设计生产能力的75%或以上并稳定试运行，同时配套环境保护设施已投入正常试运行的情况下，即可开展竣工环境保护验收调查工作。如果短期内项目的实际生产能力无法达到设计生产能力的75%或以上，验收调查应在主体工程试运行稳定、配套环境保护设施试运行正常的条件下进行，注明实际调查工况，按设计生产能力对主要环境要素的影响进行校核，并提出在项目达到设计生产能力时应根据实际监测结果采取相应环境保护措施的要求。此外，对于分期建设、分期投入运行的煤炭采选建设项目，可分阶段开展竣工环境保护验收调查工作。

验收调查主要内容包括环境影响评价制度执行情况、工程实际建设内容及工程变更情况、环评文件及批复文件中提出的环境保护措施落实情况、运行情况及试运行效果、环境风险防范与应急措施落实情况调查等等。其中，对于环保措施落实情况的调查按施工期、试运行期分别进行，重点涵盖：（1）生态保护措施，如首采区煤炭开采地表沉陷、露天矿地表挖损预防或减缓措施，采空沉陷区生态保护与恢复措施，排矸场、露天矿排土场生态保护与恢复措施；（2）水资源保护措施，如煤炭开采水资源保护及监测、监控措施；（3）污染防治措施，如矿井水、露天矿矿坑水、工业场地生产生活污水处理设施，选煤厂煤泥水闭路循环保证措施，锅炉烟气除尘、脱硫设施，地面生产系统及煤炭储装运过程的降尘措施，露天矿采掘场、排土场及运输道路扬尘治理措施，煤矸石、露天矿剥离物、锅炉灰渣的处置措施，工业场地及运输线路噪声治理措施；（4）社会环境影响保护措施，如井工矿开采沉陷区、露天矿挖损区以及排矸场、排土场占压区地面居民搬迁安置或建筑物修复加固措施。

3. 矿业企业水土保持设施验收问题

根据《水土保持法》《水土保持法实施条例》等相关规定，矿业企业在矿山项目建设前应当编制水土保持方案并报经水行政主管部门审查批准。《水土保持法》第二十七条规定，“水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。”如矿业企业违反上述规定，即水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，将面临责令停止生产或者使用、罚款等行政处罚。

4. 矿业企业合规要点

第一，加强企业环境合规意识，严格依据法律法规要求推进相关验收工作。矿业企业应当建立健全环境保护制度和管理体系，落实“三同时”制度，按照规定开展环境影响评价和“三同时”验收工作。严格审核项目验收监测报告，杜绝验收弄虚作假、流于形式，并按照验收报告整改要求进行整改，落实环境保护、水土保持措施及方案。

第二，加大污染防治设施及水土保持设施投入。2022年8月，自然资源部发布《矿产资源节约和综合利用先进适用技术目录（2022年版）》，大力推进我国矿产资源全面节约和高效利用。矿业企业可以对照上述目录，加大污染防治设施及水土保持设施投入，积极推动先进技术的推广应用和转化，提高矿产资源利用效率的同时践行企业环保社会责任。

1. 典型案例基本案情

根据中央生态环境保护督察典型案例，J集团Z矿业公司存在随意堆弃低品位矿石上百万吨，造成严重固体废物污染的情形。根据生态环境部2023年1月发布的《2021年中国生态环境统计年报》，2021年一般工业固体废物产生量排名前五的行业中有四个行业均与矿业企业紧密相关，包括黑色金属矿采选业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属矿采选业、煤炭开采和洗选业，合计约占全国一般工业固体废物产生量的55.1%。矿业企业在生产阶段主要涉及采矿、选矿、冶炼等环节，必然会产生大量煤矸石、尾矿等固体废物，如若利用处置不当，极有可能造成固体废物污染。

2. 矿业企业尾矿处置问题

尾矿是指金属非金属矿山开采出的矿石，经选矿厂选出有价值的精矿后产生的固体废物。生态环境部于2022年6月发布的《固体废物分类目录（征求意见稿）》明确将铁矿、锰矿、铬矿采选、常用有色金属矿采选、贵金属矿采选、稀有稀土金属矿采选、化学矿开采、石棉及其他非金属矿采选等行业产生的尾矿纳入固体废物管理工作。

根据《尾矿污染环境防治管理办法》第三条的规定，矿业企业作为“产生、贮存、运输、综合利用尾矿的单位，以及尾矿库运营、管理单位，应当采取措施，防止或者减少尾矿对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任。”同时，“对产生尾矿的单位和尾矿库运营、管理单位实施控股管理的企业集团，应当加强对其下属企业的监督管理，督促、指导其履行尾矿污染防治主体责任。”上述规定不仅将尾矿污染防治主体落实到矿业企业自身，还延伸至其控股集团企业，有利于加强对尾矿污染防治工作的监督管理。

依法实行排污许可管理的产生尾矿的单位，应当申请取得排污许可证或者填报排污登记表，按照排污许可管理的规定排放尾矿及污染物，并落实相关环境管理要求。根据尾矿所属矿种类型、尾矿库周边环境敏感程度、尾矿库环境保护水平等因素，国务院生态环境主管部门制定《尾矿库环境监管分类分级技术规程（试行）》，将尾矿库分为一级、二级和三级，提出分级监管要求。设区的市级生态环境主管部门将一级和二级环境监督管理尾矿库的运营、管理单位列入重点排污单位名录，实施重点管控。根据2023年1月1日起施行的《环境监管重点单位名录管理办法》，一级和二级环境监督管理尾矿库的运营、管理单位，应当列为地下水污染防治重点排污单位，依法履行自行监测、信息公开等生态环境法律义务，采取措施防治环境污染，防范环境风险。

此外，《尾矿污染环境防治管理办法》第二十四条规定，尾矿库封场期间及封场后，矿业企业应当保证渗滤液收集设施、尾矿水排放监测设施继续正常运行并定期开展水污染物排放监测。“尾矿库的渗滤液收集设施、尾矿水排放监测设施应当正常运行至尾矿库封场后连续两年内没有渗滤液产生或者产生的渗滤液不经处理即可稳定达标排放。”尾矿库封场后，矿业企业还应当“采取措施保证地下水水质监测井继续正常运行，并按照国家有关规定持续进行地下水水质监测，直到下游地下水水质连续两年不超出上游地下水水质或者所在区域地下水水质本底水平。”

3. 矿业企业合规要点

第一，及时申领或变更排污许可证。特别需要注意的是，根据《排污许可管理条例》的规定，“排污单位有两个以上生产经营场所排放污染物的，应当按照生产经营场所分别申请取得排污许可证。”因此，满足上述情形的矿业企业应当注意对尾矿库与选矿厂分别申领排污许可证。[2]

第二，加强固体废物管理。建立健全固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度，建立固体废物管理台账，如实记录产生固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现固体废物可追溯、可查询，并采取防治固体废物污染环境的措施。委托他人运输、利用、处置固废的，对受托方的资质及技术能力进行核实，在书面合同中明确约定污染防治要求。建设固体废物贮存、处置的设施、场所，应注意符合《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB 18599-2020）等相关标准，如尾矿库应采取均匀放矿、洒水抑尘等措施防止干滩扬尘污染。

第三，矿山企业产生的固废中含有危险废物的，应当严格按照危险废物进行管理。例如，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的矿业企业应当依法制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门备案，加强环境风险应对能力。此外，矿业企业可以自行组织学习将于2023年7月1日正式实施的《危险废物识别标志设置技术规范》（HJ 1276-2022）及《危险废物贮存污染控制标准》（GB 18597-2023），提升危废管理能力。

1. 典型案例基本案情

根据中央生态环境保护督察典型案例，J集团Z矿业公司未按照《矿山地质环境保护与土地复垦方案》要求开展削坡治理、修建排水沟和土地复垦等工作，生态恢复治理不到位。此外，Z矿业公司虽然对在用排土场开展了生态恢复治理，但部分工程建设敷衍，梯级治理中台阶和排水设施均达不到设计标准。

2. 矿山地质环境保护和土地复垦问题

根据《矿山地质环境保护规定》第十二条，矿业企业“申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，报有批准权的自然资源主管部门批准。”《矿山地质环境保护规定》第十四条则规定，矿业企业“扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，并报原批准机关批准。”

另外，《矿山地质环境保护规定》也提出，“矿山地质环境保护与治理恢复工程的设计和施工，应当与矿产资源开采活动同步进行。”第十八条规定，矿业企业“应当按照矿山地质环境保护与土地复垦方案的要求履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。”而矿业企业开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由该企业负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本，并在矿山关闭前，完成矿山地质环境保护与土地复垦义务，采矿权发生转让的，该义务同时转让。

3. 矿业企业合规要点

第一，落实企业矿山地质环境治理恢复责任。矿业企业应承担矿山地质环境治理恢复责任，综合开采条件、开采矿种、开采方式、开采规模、开采年限、地区开支水平等因素，编制矿山地质环境保护与土地复垦方案。落实企业监测主体责任，加强矿山地质环境监测。

第二，通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金。矿业企业按照满足实际需求的原则，根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案，将矿山地质环境恢复治理费用按照企业会计准则相关规定预计弃置费用，计入相关资产的入账成本，在预计开采年限内按照产量比例等方法摊销，并计入生产成本。

随着我国经济发展模式的转变，矿业企业在追求经济效益的同时，也逐渐开始重视环境保护问题。由于矿业企业自身业务和环境保护之间存在较大联系，因此在日常生产经营过程中，需要结合自身的业务范围以及所处行业的特点，着眼环境污染案件重点难点问题，加强环境保护方面的合规管理。在我国矿山生态修复和绿色发展扎实推进，矿业领域生态文明建设取得新进展的大背景下，我们建议，矿业企业一方面应当严格遵守我国现行法律法规及政策、标准；另一方面应结合自身发展规划，制定符合企业实际的环境保护合规管理制度。