环境检察公益诉讼的三大理论与实践难点

近年来，检察机关积极履行包括生态环境检察公益诉讼在内的各项检察职能，为依法打好污染防治攻坚战、深入推进生态文明建设提供了有力司法保障。与此同时，生态环境检察公益诉讼在理论和实践中也面临着一些新的难题亟待解决。为适应新时代检察工作的需要，开创生态环境检察工作新局面，促进环境司法进一步发展，11月23日，由中国法学会环境资源法学研究会、检察日报社和浙江省衢州市检察院共同主办的“生态环境检察公益诉讼理论与实践研讨会”在浙江省衢州市召开。与会专家学者分别从检察权与环境公益诉讼、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接、检察机关在环境公益诉讼案件中的调查权等方面展开深入研讨。 　　检察权与环境公益诉讼 　　修改后的民事诉讼法、行政诉讼法和人民检察院组织法，为检察机关提起公益诉讼制度提供了充足的法律依据。但检察权参与到环境公益诉讼中，是基于何种理论基础和标准？检察权与环境行政公益诉讼中的行政权、检察机关与环境民事公益诉讼中的被告的关系怎样？都仍然存在一定争议。 　　浙江省检察院检委会专职委员傅国云认为，检察机关启动公益诉讼，其性质是法律监督。检察公益诉讼的目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼均具有法律监督属性。在检察公益诉讼制度中，行政公益诉讼占有主导地位，其重要特色就是诉前程序。诉前程序和提起诉讼组成检察行政公益诉讼完整的体系。诉是最后的手段，绝大多数问题均在诉前解决。诉的目的是为了更少的诉或者不诉就能解决问题。 　　武汉大学法学院副教授、浙江省衢州市检察院副检察长李广兵则认为，检察机关依法提起环境公益诉讼，是新时期将“检察机关作为国家法律监督机关”与“检察官作为公共利益代表”有机结合起来，为人民群众提供更多优质的生态法治产品、检察产品的一项制度措施。检察机关提起环境公益诉讼，既包括对行政机关的监督，也包括对法人、社会组织和公民个人的监督，监督的目的是促进守法，维护和保障环境公益。检察机关在行使检察权时，既要坚持法律的刚性和权威，不让违法者逍遥法外，也要尊重法治原则，理性司法。 　　武汉大学环境法研究所所长、教授秦天宝表示，在环境检察公益诉讼中，检察机关要注意处理好两方面问题：一是检察权与行政权的合理衔接。环境公益诉讼制度毕竟只是手段而非目的。在环境检察行政公益诉讼中，要充分认识行政权与检察权的角色定位，尊重彼此的职能定位，在各自权限范围内按程序分别行使好工作职能。二是厘清检察机关在刑事附带民事公益诉讼中的职能定位。为避免检察机关和被告人在诉讼能力方面的不对等地位影响民事公益诉讼，建议考虑确立检察机关在刑事附带民事公益诉讼中的客观公正义务。在坚持检察机关的法律监督属性前提下，可从证据收集和公示、诉讼请求确定和保障被告诉讼权利等程序性规定方面平衡双方诉讼能力的不平等。西南政法大学副教授乔刚认为，刑事附带民事公益诉讼是两种不同性质诉讼的结合，对于检察机关在刑事诉讼地位与民事诉讼地位的差异性，仍需进一步探讨。 　　与会众多学者和来自司法实务部门的专家认为，保护生态环境公益是检察机关提起环境公益诉讼的衡量标准和最终目标，因而，不宜以司法裁判的数量等单一要素来衡量环境检察公益诉讼的价值，不宜以年度公益诉讼胜诉率作为核心考核指标，而应当注重案件质效，将有限的司法资源配置到真正需要的环境公益诉讼案件中，守护好我们的绿水青山。 　　环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接 　　自2018年1月1日起，全国试行生态环境损害赔偿制度。生态环境损害发生后，省、市人民政府（及其指定的部门和机构）组织开展生态损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与造成生态环境损害的单位或个人磋商。磋商未达成一致，可以对其提起生态环境损害赔偿诉讼。与此同时，根据法律规定，检察机关对造成生态环境损害的单位或个人也可以提起环境民事公益诉讼。生态环境损害赔偿制度如何与环境检察公益诉讼衔接，成为与会人员关注的重点。 　　做好两项制度的衔接，事关两项制度的功能发挥，事关污染防治攻坚成效。在此背景下，浙江省检察院出台了《关于服务保障生态环境损害赔偿制度改革的意见》，要求全省检察机关大力支持政府及其指定的部门或机构主张生态环境损害赔偿权利，探索建立检察机关公益诉讼与行政机关生态环境赔偿诉讼衔接机制，形成生态环境保护合力。浙江省衢州市检察院检察长叶伟忠介绍，衢州市检察院积极探索环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的有效衔接，通过向衢州市政府发出检察建议，成功办结浙江省推行生态环境损害赔偿改革后首例生态环境损害赔偿磋商案件。 　　浙江省舟山市普陀区检察院检察官助理陈斌和浙江农林大学研究生刘琦豪对此分析认为，环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度，二者目的一致，但在主体、对象、适用范围等方面存在着较大差异。两项制度在目的上高度一致，且制度设计上有所重叠，构成了二者衔接的前提条件。检察机关通过发挥检察行政公益诉讼对行政机关的督促作用，以及检察民事公益诉讼对生态环境损害赔偿制度的补充作用，进而与生态环境损害赔偿制度相衔接，有助于我国生态文明保护体系的构建和完善。 　　甘肃政法学院研究生李小强则重点探讨了生态环境损害赔偿诉讼与检察民事公益诉讼两者的关系。他认为，二者在理论基础、诉讼程序与诉讼标的方面存在不同之处，有必要对二者进行整合。整合之后应当确立为行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼优先于社会组织和检察院提起的环境民事公益诉讼；社会组织提起的环境民事公益诉讼优先于检察院提起的环境民事公益诉讼的顺位安排。将检察机关置于第三顺位并非认为检察机关提起环境民事公益诉讼不重要，而是因为检察机关的重点应放在环境行政公益诉讼，以更好地监督政府的环境保护行为。 　　检察机关在环境公益诉讼案件中的调查权 　　环境公益诉讼案件涉及到国家利益和社会公共利益，社会影响较大，而且此类案件普遍案情较为复杂，对调查取证的要求相对较高，因此，检察机关在环境公益诉讼案件中的调查权问题成为与会专家讨论的一大热点。 　　浙江省江山市检察院检察官助理何帅认为，检察调查权是检察权的基本构成要素，是检察权法律监督属性的重要体现。检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼，应享有一定范围内有限必要的强制性调查权，从而破解调查取证难的困境，促进公益诉讼顺利进行，使国家利益和社会公共利益得到充分的保护。应推进检察调查权的立法完善，制订统一的检察调查取证规则，建立健全调查监督案件办理机制，以保障和规范检察调查权的行使。 　　浙江省衢州市检察院检察官詹金锋认为，在环境检察行政公益诉讼中，诉前程序成效日益凸显。诉前程序的外在表现是诉前检察建议，而前提则有赖于诉前调查。无论从诉前监督的启动，还是诉讼程序的延续以及强化法律监督案件化的办理，诉前调查均具有重要意义。但是，在司法实践中，诉前调查存在缺乏强制力保障、调查能力不足、调查的程度或证据标准模糊等问题。为此，应当增强诉前调查的刚性保障，夯实诉前调查的要素保障，灵活掌握诉前调查证据标准。 　　山东建筑大学法学院教授刘国涛则提出，环境检察公益诉讼中的调查权在设置上应把握适当的“度”，掌握好事实证明的“节点”。检察机关的调查手段和能力是有限的，不宜也不可能成为“第二生态环境保护机关”。鉴于此，建议在行政公益诉讼中借鉴民事公益诉讼中的做法，在检察机关掌握“初步证据材料”的前提下即可启动行政公益诉讼，由被告方按举证责任倒置的方式，自证其没有“违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，再配备长期追责制度、第三方鉴定、技术陪审员等保障措施，就能够快速、高效地达到诉讼目的，节约诉讼的综合社会成本。

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