网络直播监管从哪里来？向何处去？

截至2020年6月，我国网络直播用户规模达5.62亿，较2020年3月增长248万，占网民整体的59.8%。[2]回顾过往，2016年被看作是中国移动直播元年，源于游戏直播大量崛起掀起了“千播大战”，至今网络直播的发展大致经历了三个阶段[3]，具体如下：

互联网从来不是“法外之地”，网络直播也许成长野蛮、发展迅猛，一度属于大水漫灌的状态，但并非“无法无天”。从2016年网络直播开始兴起，行政机关针对互联网直播监管的尝试与探索就从未停止。有关监管部门和行业组织直接针对网络直播监管的相关规范大致梳理如下：

我们可以看到，对于处于风口浪尖的网络直播，出现了多个监管部门的频频动作，那么，不同部门的多重交叉是否存在对网络直播的重复监管？是否会令这个行业的监管环境日趋复杂？是否可能导致网络直播平台的生存空间越来越小？这样监管是合适的监管吗？是好的监管吗？会有利于促进网络直播行业的健康发展吗？我们希望透过这些规范的梳理，探寻网络直播的监管机制。

网络直播形式本质上应当也属于提供互联网信息服务。国务院早在2000年就发布了《互联网信息服务管理办法》，并于2011年进行了修订，明确互联网信息服务分为经营性和非经营性两类。国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。

具体到网络直播的运营，涉及众多的监管机构，面临着工信部[4]、文旅部[5]、网信办[6]、广电总局[7]、市场监管总局[8]等多方监管，网路直播平台可能涉及到相关的资质许可要求，大概梳理如下：

据此，我们可以看出，工信部针对互联网信息服务的监管不直接针对互联网直播行为本身，而是一种更宏观的监管层面。而其他部门都有直接针对具体的网络直播行为的监管举措，呈现出不同监管机构在其职权范围内从不同角度展开共同监管，而非简单的重复监管。

有关部门对具体网络直播新业态的监管，既有共性的内容，相互之间又各有侧重。文旅部主要针对网络表演直播行为（文艺表演、游戏解说等）的监管；网信办负责互联网直播平台和发布者的常规性管理，侧重互联网新闻信息直播服务的监管；广电总局注重网络视听节目直播和网络秀场直播等的监管，关注“栏目化”的节目直播；市场监管总局重点关注的是电商直播带货等直播营销活动[9]。

根据《互联网直播服务管理规定》以及《征求意见稿》的相关规定，网信办负责互联网直播服务信息内容的监督管理执法工作，国务院相关管理部门依据职责对互联网直播服务实施相应监督管理，这种监管机制下表现出的“各司其职”，体现了网信办在互联网信息生态治理中统筹全局的顶层设计，也意味着未来对网络直播的监管将呈现多部门多元主体协同治理的趋势。

当前，直播带货是网络直播的一种重要形式。网络直播带货营销活动，作为互联网电子商务的新业态，兼具“电子商务+宣传促销+导购卖货”等特点。其采取互联网直播的形式，模式新、主体多、法律关系复杂，一个主体或行为可能涉及多部法律、法规，在不同模式下主体或行为的法律责任和法律性质也不相同。[10]

对于网络直播、直播带货的法律定性一直存在着争议，当前法律法规对直播行为的性质、定义的界定也尚属空白。对此，《征求意见稿》予以了一定程度的回应，第22条定义了“互联网直播营销信息内容服务”，并界定了相关责任主体，具体如下：

在《征求意见稿》发布之前，2020年6月24日，中国广告协会发布了国内第一个关于网络视频营销活动的专门自律规范——《网络直播营销行为规范》，共六章四十四条，自2020年7月1日开始实施，对网络直播营销中的商家、主播、平台经营者、主播服务机构和参与用户的行为提出规范。[11]具体如下：

2020年7月17日，中国商业联合会发布了首部全国性直播电商标准——《直播营销服务规范》，从直播电商前台主播、后台运行、采购供应链、货主方、信息方、资金方等不同维度进行了规范，并首次明确了“直播营销”“直播营销平台”“直播营销商”“直播营销主播”“直播营销经济服务机构”的行业术语和定义。[12]具体如下：

2020年9月29日，在北京市市场监管局和海淀区市场监管局的指导下，抖音、快手、京东3家企业作为首批倡议企业，共同发布了《网络直播和短视频营销平台自律公约》，自2020年10月1日起开始执行。[13]其相关概念界定如下：

其实，在更早之前，网信办在2016年11月4日发布的《互联网直播服务管理规定》第2条也定义过互联网直播、互联网直播服务提供者和互联网直播服务使用者。当时的互联网直播更多的还只是一种实时信息发布活动，重在“直播”，还鲜有“带货”意涵。具体如下：

综上，我们可以看出《征求意见稿》对直播营销平台的分类，采用的是互联网直播服务平台、互联网音视频平台、电子商务平台的划分，而未使用我们日常的电商平台、内容平台、社交平台分类，或许考虑到了《电子商务法》并未明确规定网络社交、网络直播等相关网络服务提供者是否属于电子商务平台经营者？即社交平台的经营属性尚不明朗，为了避免不必要的歧义。但是，新的分类是否更加妥帖，可能也还是可以进一步讨论与商榷的。同时，相对于其他规范，《征求意见稿》进一步细化出了“直播间运营者”，并界定了其具体的权利义务，也体现了审慎的精细化监管导向。

在内容管理方面，《征求意见稿》具体要求了直播营销平台应当依法依规履行备案手续，开展安全评估，配备与服务规模相适应的直播内容管理专业人员，制定直播营销目录，设置法律法规规定的禁止生产销售、禁止网络交易、禁止商业推销宣传以及不适宜以直播形式推广的商品和服务类别，加强互联网直播营销信息内容服务管理，建立分级管理制度，对重点直播间运营者采取安排专人实时巡查、延长直播内容保存时间等措施等等。

这个“万物可播”时代，其中极度火爆的网络“直播带货”，几乎什么商品都能在网络上买卖，但实际上有些产品，如保健食品、医疗器械等，基于食品安全等关乎人民群众生命财产安全的特殊考虑需要特定监管，不应该或者不适合在网络上任意销售。在《征求意见稿》中予以了关注，提出了“直播营销商品目录化管理”，应当制定不能或不宜以直播形式推广的“负面清单”商品和服务，这将可能影响未来对“直播带货”的监管方向。

在技术措施方面，《征求意见稿》具体要求了直播营销平台应当建立健全风险识别模型，对高风险行为采取弹窗提示、违规警告、限制流量、阻断直播等措施。同时，直播营销平台应当记录、保存直播内容，保存时间不少于六十日，并提供直播内容回看功能；直播内容中的商品和服务信息、交易信息，保存时间自交易完成之日起不少于三年。并且，明确用户通过直播间内链接、二维码等方式跳转到其他平台购买商品或者接受服务，发生争议时，相关直播营销平台应当积极协助用户维护合法权益，提供必要的证据等支持等等。

《征求意见稿》的监管思路与目前社会的基本共识是一脉相承的。当其他网络服务提供者为经营者提供了具有类似网络交易平台性质的服务时，即具有网络交易平台经营者属性。[14]网络社交、网络直播等其他网络服务提供者在满足一定条件时应当依法履行网络交易平台经营者的责任。跨平台交易尤其在“直播带货”中是相当常见的模式，由于涉及多方平台，因此也存在“监管难”问题。《征求意见稿》关于跨平台交易中直播平台有协助维权责任的规定，要求平台需要协助消费者维护合法权益，一定程度上缓解“直播经济”的“维权难”困境。但是，我们也注意到《征求意见稿》对直播平台整体上的责任要求是更加严苛的，实际执行中有可能会较大增加运营成本，这或许也是平台企业应当肩负的社会责任。

在身份审查方面，《征求意见稿》具体要求了直播营销平台应当对直播间运营者进行基于身份证号码、统一社会信用代码等真实身份信息认证，建立直播营销人员真实身份动态核验机制。同时，明确应当建立健全未成年人保护机制，直播营销人员或者直播间运营者为自然人的，应当年满16周岁；16周岁以上的未成年人申请成为直播营销人员或者直播间运营者的，应当经监护人同意。。另外，应当建立黑名单制度，将严重违法违规的直播营销人员及因违法犯罪或破坏公序良俗造成恶劣社会影响的人员列入黑名单等等。

本《征求意见稿》对直播间运营者和营销人员作出明确的年龄界定是其一大亮点，致力保护未成年人的身心健康。但是，《征求意见稿》要具体落实身份审查要求，全面推进直播人员身份信息的审核，不仅要完善平台内的黑名单制度，还要建立跨平台的黑名单互通互认机制，推进跨平台共同监管。否则，“封了抖音号，还有快手号，不在淘宝直播，可以去京东直播，还有网易……”一波未平一波又起的此起彼伏，这样的监管效果无疑是会大打折扣的。

在责任落实方面，《征求意见稿》具体要求了直播营销平台应当建立健全投诉、举报机制，明确处理流程和反馈期限，及时处理公众对于违法违规信息内容、营销行为投诉举报。直播间运营者、直播营销人员应当依据平台服务协议做好语音和视频连线、评论、弹幕等互动内容的实时管理，但不得以删除、屏蔽相关不利评价等方式欺骗、误导用户，不得虚构或者篡改关注度、浏览量、点赞量、交易量等数据流量造假等等。

面对当前动辄成百上千万，或动不动就过亿的头部“带货主播”打造的巨额销量神话，《征求意见稿》关注到了直播粉丝量、交易数据等可能会影响消费者的购物决策，侵害消费者合法权益，导致大量的消费维权纠纷，进而影响到正常的市场竞争秩序，也有悖于《电子商务法》《反不正当竞争法》的规定，针对社会反感强烈的刷单、刷评、炒信等失信造假行为，明令禁止发布浮夸直播带货战报、虚增流量等。而且，要求直播平台健全投诉、举报机制，一定程度上畅通了维权渠道，有利于监管责任的落实。

综上，国家互联网信息办公室发布的《征求意见稿》侧重的是对直播内容的管理，是较为广泛的整体化监管，其中也有涉及对于“直播带货”的监管要求，但要说对“直播带货”的市场监管，更具针对性的还是市场监管总局发布的相关规范，尤其值得关注的是《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》。

我国目前有超过3.9万家直播相关企业。[15]截至2020年9月24日，以工商登记为准，2020年共新增直播相关企业超过2.2万家，较去年同比增长544％，企业注册量约为2019年全年注册量的4倍，直播电商的市场规模据称已经到了万亿级。[16]在这日趋庞大的直播产业发展背景下，网络直播监管无疑也面临着巨大的挑战，需要不断探索监管方式的创新。

创新网络直播监管方式，需要“行政监管”与“行业监管”双管齐下。回顾前述有关监管部门和行业组织针对网络直播监管的相关规范，我们也可以看到，除了工信部、文旅部、网信办、广电总局、市场监管总局等行政机关的多项监管举措之外，湖北省标准化学会、武汉市软件行业协会、中国商业联合会、中国广告协会、中国贸促会商业行业委员会等行业协会制定了相关团体标准，还有抖音、快手、京东等互联网企业推出了自律公约。

其中，行业监管的重要方式之一是团体标准的制定与实施。根据《标准化法》，标准包括国家标准[17]、行业标准[18]、地方标准[19]和团体标准[20]、企业标准[21]。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。强制性标准文本应当免费向社会公开。国家推动免费向社会公开推荐性标准文本。国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。截至目前，关于直播的团体标准[22]已经有19件，具体如下：

创新网络直播监管方式，需要变“他律”为“自律”的内外并举。涉网络直播企业（尤其是巨头企业共同参与）的自律公约，是监管部门积极探索互联网新业态治理创新，本着激发企业内生动力，强化企业自律自治的指导思想，创新互联网新业态治理方式的具体实践，典型的有北京市市场监督管理局和海淀区市场监督管理局指导下，抖音(北京微播视界科技有限公司)、快手(北京快手科技有限公司)、京东(北京京东世纪信息技术有限公司)这3家大型的互联网平台企业共同发布的《网络直播和短视频营销平台自律公约》。

创新网络直播监管方式，也是处理好政府和市场关系的实践要求，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。行政监管机关提供建设性指导意见，由企业自主发布自律公约，依靠企业自身管理，让企业在日常经营中落地相关自律约定，同时接受社会广泛监督。我们相信，这将会对规范网络市场秩序，促进新业态健康发展起到事半功倍的效果。

2020年12月7日，中共中央刚印发了《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》[23]明确提出依法治理网络空间，要求全面推进网络空间法治化，营造清朗的网络空间。其中特别指出，完善网络信息服务方面的法律法规，修订互联网信息服务管理办法，制定完善对网络直播、自媒体、知识社区问答等新媒体业态和算法推荐、深度伪造等新技术应用的规范管理办法。在我国全面推进法治社会建设的大背景下，我们可以期待，随着监管方式的不断创新，曾经“野蛮成长”的网络直播行业将进入精细化运营、深耕私域流量和实现公私流量良性互动闭环的直播时代，从而实现互联网直播营销行业的持续、健康、有序发展。