企业环境合规重点观察之环保自主验收模式

修改后的新《条例》，对建设项目环境保护的事中、事后监管力度不断加强，政府的管理方式逐渐从事前许可审批多，事中、事后监管少的“严进宽出”模式，向简化事前审批，加大事中、事后监管力度的“宽进严出”模式转变。

1. 从环保部门验收到环保自主验收的变化—建设单位主体责任之规定

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除新《条例》外，《验收暂行办法》第四条规定：建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体，应当按照本办法规定的程序和标准，组织对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告，公开相关信息，接受社会监督，确保建设项目需要配套建设的环境保护设施与主体工程同时投产或者使用，并对验收内容、结论和所公开信息的真实性、准确性和完整性负责，不得在验收过程中弄虚作假。

2. 对“未验先投”违法行为处罚的变化

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第一，新《条例》第二十三条第一款明确了双罚制，对建设单位的违法行为，不仅处罚企业，还要处罚企业的负责人，这有利于降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性。

第二，新《条例》在罚款额度上较旧《条例》有大幅提高。

第三，新《条例》增加了责令关闭的处罚类型，较旧《条例》处罚更加严格。

1. “放管服”精神的落实

“大道至简，有权不可任性。”十八大以来，国务院有关单位贯彻李克强总理“简政放权”的要求，持续推进行政许可清理，精简、下放审批事项。新《条例》对环保竣工验收主体的修改正是落实国务院“放管服”改革精神所需要的，充分释放市场发展活力，激发市场有效投资空间，实现环境效益、经济效益、社会效益相统一。

2. 落实建设单位主体责任的必然要求

建设单位作为建设项目环境保护的责任主体，应当依法履行环境影响评价、“三同时”等相关制度，落实项目实施全过程环境保护责任。长期以来，生态环境行政主管部门负责组织建设项目竣工环境保护验收，在一定程度上造成了落实“三同时”制度责任主体不明确，建设单位主体责任和环保部门监管责任易被混淆。

将过去由生态环境行政主管部门组织验收的方式调整为由建设单位自行组织环境保护设施验收，彻底理顺了责任关系：环保设施的有效运行是建设单位自己的事，环保部门不再为其背书，环保部门与建设项目及建设单位是监管和被监管的关系，监管中发现的问题由建设单位承担责任。

3. 政府监测力量的不足

建设项目竣工环境保护验收监测是建设项目竣工环境保护验收的主要技术依据，根据原环保总局令第13号《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，环境保护验收监测报告(表)是由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站编制。但是在经济快速发展的趋势下，建设项目不断增加，既有的以政府为主导的环境监测站无法解决当前环境监测供需矛盾，需要引入市场机制，通过激发市场潜能，才能弥补政府监测力量的不足。

因此，“严进宽出”环保部门验收模式向“宽进严出”企业自主验收模式的转变是大势所趋，也是加强生态文明建设的需要。

根据《生态环境部建设项目竣工环境保护验收效果评估技术指南（试行）》（以下简称“《验收效果评估技术指南》”）第四条的规定，建设项目竣工环境保护自主验收效果评估工作程序如下：

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第一，评估采取随机抽取项目和随机安排评估人员的双随机方式，覆盖全国范围。生态环境部于2018年抽取的企业不仅包括中石油、中石化、中船重工等大型国有企业，还包括民营企业，涉及的产业不仅包括采矿业、水泥业、钢铁等重污染行业，还包括食品业等轻污染行业。因此，任何企业都存在被评估的可能，应当依法依规办理环保自主验收，不得存有侥幸心理。

第二，评估结果由生态环境部或各省市生态环境厅进行公布，并对评估中发现的涉嫌违法违规行为，移交执法部门依法依规处理。企业自主验收通过后并非万事大吉，若在后续中发现验收中存在违法行为，根据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二条第三款第二项规定，“未验先投”违法行为不受两年追溯期限的影响，仍然可以行政处罚。

根据《验收效果评估技术指南》第五条的规定，建设项目竣工环境保护自主验收效果评估内容主要包括五个方面：

第一，验收程序执行情况评估，主要从时效性、程序合规性以及信息公开三方面进行评估。

第二，验收内容评估，主要从验收工程内容、环境保护设施、污染排放及其影响、生态环境影响四方面进行评估。

第三，验收监测（调查）报告质量评估，主要从验收监测（调查）报告内容的完整性、项目基本情况描述的真实性、监测内容和结果的科学性、支撑材料的有效性、报告结论及建议的科学性、术语格式图件表格的规范性六方面进行评估。

第四，验收意见评估，主要从验收意见的完整性、验收结论的可信性两方面进行评估。

第五，其他需要说明的事项评估，主要从环保设施设计、施工和验收过程简况、公众反馈（调查）意见及处理情况、其他环境保护措施落实情况、整改工作情况三方面进行评估。

1.时效性的要求

新《条例》和《验收暂行办法》允许建设单位对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试，但是调试有其期限的限制。首先，调试应当在环境保护设施与主体工程同时建成并取得排污许可证后进行。其次，在调试前应当公开调试的起止日期。最后，需要进行调试的，验收期限最长不得超过12个月。而在实践中，部分企业往往会以进行调试来掩盖投入生产的事实，但是欠缺对调试程序的了解，从而导致因“未验先投”被生态环境行政部门行政处罚。因此，调试程序的时效性和流程进一步严格了建设单位主体责任。

2.信息公开的要求

《验收暂行办法》要求建设单位于验收报告编制完成后5个工作日内公开验收报告，在公示期满后5个工作日内，登录全国建设项目竣工环境保护验收信息平台填报相关信息。若建设单位未及时公开验收报告，则可依据新《条例》第二十三条第二款之规定被生态环境行政部门处罚，被责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并将建设项目有关环境违法信息及时记入诚信档案，及时向社会公开违法者名单。

因此，信息公开的要求以及诚信档案对于企业的重要性，使得建设单位需要严格规范自主验收程序。

3.重大变动重新报批环评的高要求

《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》（以下简称“《验收技术指南污染影响类》”）第4.4条明确规定了验收自查应当对重大变动情况进行检查。

重大变动的界定根据《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办[2015]52 号）及《关于印发制浆等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》等进行判定，尤其需要注意对于建设地点、规模、工艺及环保设施的变更且可能导致环境影响显著变化尤其是不利环境影响加重的变动。属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。建设单位若发现项目存在重大变动而未重新报批环评的，存在被生态环境行政部门以《环境影响评价法》第三十一条之规定予以处罚的可能。

因此，“建设项目总投资额百分之一至百分之五”的高额罚款以及“责令恢复原状”对建设项目的巨大影响，都将使得建设单位重新审视自主验收的重要性。

4.验收合格的严要求

《验收暂行办法》第八条明确规定了包括未落实三同时、污染物排放不符合标准、无证排污等八种不得提出验收合格意见的情形。八种明确规定的情形基本已经包括了建设项目概况、项目建设情况、环保设施运行效果、验收执行标准、质量保证和质量控制等验收监测的全部内容，生态环境行政部门有了更加明确的执法指引，对照该八种情形即能发现建设单位是否存在“验收不合格”的情形，若存在弄虚作假情形，即可按照新《条例》第二十三条第一款予以处罚。

并且验收过程往往涉及许多疑难、敏感的专业问题，许多建设单位的技术人才有限，为了提高验收的有效性，建设单位可以邀请相关专业技术专家组织成立验收工作组进行验收，以保证验收结果的完整性和可信性。

因此，邀请专家参与验收、验收合格意见的完整性和可信性等对建设单位提出了更高的要求，否则将面临行政处罚的风险。

根据《验收效果评估技术指南》第六条的规定，建设项目竣工环境保护自主验收效果评估方法主要包括五个方面：资料复核、现场核查、数据分析、数据复核和专家论证。

1.基础资料数据明显不实、内容重大缺项、遗漏的处罚

《验收暂行办法》第八条第八项明确规定了验收报告的基础资料数据明显不实，内容存在重大缺项、遗漏的不得提出验收合格的意见。否则根据新《条例》第二十三条第一款的规定予以处罚，这与《环境影响评价法》第三十二条“环评文件存在基础资料明显不实、内容存在重大缺陷、遗漏的应当予以处罚”有着相似之处，都是对于基础资料真实、完整的要求。而在效果评估工作中通过资料收集、文件调阅等资料复核方法，如基础资料无原件、数据来源不明、无环保设施运行效果材料等基础资料数据明显不实、内容重大缺项、遗漏相对而言容易被发现，建设单位造假的违法成本相对较高。

2.现场核查审查要点的高要求

仅仅依靠检查验收报告是无法发现现场可能存在的问题的，因此需要现场核查相配合，其工作目的是核查验收监测报告内容的真实性和准确性，补充了解验收监测报告中反映不全面或不详尽的内容，进一步了解项目特点和区域环境特征等。现场核查是得出验收意见的一种有效手段。而不同行业的环境影响特点不同，现场核查要点也并不相同，建设单位可参照原环境保护部《关于印发建设项目竣工环境保护验收现场检查及审查要点的通知》（环办〔2015〕113号）进行现场核查，以明确工程建设情况、环保设施落实情况。

面对建设项目竣工环保自主验收事中事后监管的不断严格，环境法律师作为专业技术人员之一，应当从企业环境合规角度为建设单位的建设项目竣工环保自主验收保驾护航，以避免因自主验收效果评估工作的开展而面临行政处罚。

首先，环境法律师应当从上述评估程序、评估内容、评估方法角度，结合应对“未批先建”“未验先投”的行政处罚案件的实务经验，提前梳理建设项目竣工环保自主验收中可能碰到的环境合规风险点，为下一步环境合规管理提供法律、法规指引。

其次，环境法律师应当通过公司现场走访调研以及公司环保负责人的调查询问等方式，对竣工验收的基础资料进行复核、确认环保设施的验收情况、实施情况、运行情况，通过对公司所在地生态环境行政主管部门现场走访调研，了解具有地方特殊性的监管要求、政策红线、环境行政处罚执法基准，为企业竣工环保自主验收进行全方位的体检。

最后，环境法律师应当在环境合规风险点梳理以及现场调研的基础上，为企业出具建设项目竣工环保自主验收合规报告以及相关的制度建设和合规指引，明确其可能产生的法律后果，提出相对应的具有可操作性的意见或建议。

环境保护设施竣工验收进入企业自主验收时代，取消了行政审批的环保竣工验收看似变得宽松，但是随着全国各地建设项目竣工环境保护验收效果评估工作的开展，竣工环境保护验收的事中事后监督管理不断加强，从评估程序、评估内容到评估方法都对建设单位竣工自主验收提出了严格要求，环保自主验收建设单位主体责任不容忽视，否则将会面临严重的行政处罚。作为专业技术人才之一，环境法律师应当在企业建设项目竣工环保验收中发挥重要作用，从企业环境合规角度为企业保驾护航。