为什么抗疫打成了一场消耗战——从COVID-19...

这场攻防战的开局，新冠病毒悄然登场，前所未见、高传染性、长潜伏期。而我们对这个敌人还一无所知，病毒先得一分。

阴冷潮湿的南方冬季，更值岁末，人流将随着春运大潮流向四面八方，无人料想九省通衢的武汉即将成为惨烈的主战场。兼具天时、地利，病毒再得两分。

但天时地利，不及人和。12月26日，湖北省中西医结合医院张继先主任接诊发现四名肺炎异常病例，次日经医院上报江汉区疾控中心。敌人的尾巴露了出来，我们扳回一分，一比三。

此后，科研人员迅速发力。武汉病毒所、上海市公共卫生临床中心分别在1月2日和5日获得病毒全基因组序列，并向全球公布。这为新冠病毒溯源、鉴定、国际合作与信息分享，以及检测试剂、药物与疫苗的研发奠定了基础，彰显了中国疾控科研的硬实力。疾控科研人员的重大贡献，和SARS以来国家对疾控科研硬件和尖端人才培养引进持续投资所产生的巨大效益的叠加效果，让我们再扳一分，二比三。

医疗人员付出了无与伦比的努力与牺牲，湖北医疗人员超负荷奋战乃至牺牲，一批批最美逆行者赶赴支援。截至2月12日，全国援鄂医疗人员超过两万三千人。这体现了我们举国体制的优势，再扳一分，三比三。

SARS以来，不仅医院诊疗水平不断提升，CT机等先进设备大面积普及，医药和医疗器械行业也迅速发展壮大，核酸检测试剂盒迅速研发成功并经快速审批上市。全产业的巨大合力为我们再得一分，四比三。

然而，是人，就有可能犯错误，不论是疾控专家，还是政府官员。制度的作用，就在于尽可能防止人犯错误，以及减轻人为错误的后果与影响。因此，不仅要靠人的力量，还要靠制度的力量。

突发疫情应对方面，我国最主要的两部法律是《传染病防治法》和《突发事件应对法》，其下有《传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》，乃至《国家突发公共卫生事件应急预案》、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》，等等。看起来，我们有完备的突发疫情应对法律体系，但实际情况又如何呢？

《传染病防治法》颁布于1989年，于2004年和2013年两次修订。但是，对具体落实非常重要的《传染病防治法实施办法》，却在1991年颁布后再未修订，严重滞后。

2018年，全国人大专门对《传染病防治法》进行了执法检查。检查报告肯定了成绩：“各地普遍反映，‘传染病防治法是一部好法、管用的法’。”成功应对H7N9禽流感、中东呼吸综合征等传染病，传染病网络直报系统建成、国内首个生物安全四级实验室运行等亮点，均在该报告中反映。

然而，报告谈了五点成绩，同时列了七点“主要问题”。显然，全国人大常委会对《传染病防治法》的实施情况和传染病防治工作有清醒认识。“传统传染病威胁持续存在，新发传染病不断出现”；“人口跨境、跨区域大规模流动加剧传染病传播风险”；“生态环境的破坏，使一些新病种的出现逐年加快”；“几乎每1至2年就有新的疫情出现，且难以早期发现和处置，病死率较高”；“传染病防治的法制建设还不完善”；“体制机制建设有待加强”。这些字句，今日看来更倍感触目惊心。

回溯现有法律、法规，此次的COVID-19应对暴露出《突发事件应对法》与《传染病防治法》的机制衔接不顺畅。例如，武汉政府虽按《传染病防治法》无疫情公布之权，但按《突发事件应对法》却有监测预警之责，后者却被忽略。而《国家突发公共卫生事件应急预案》、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》于2006年、2011年发布后也从未更新，且失之过于原则、操作性不强。

我们的法律制度体系本身不完善，SARS疫情后的总结不够深刻，病毒得分，四比四。

《传染病防治法》第二条规定，传染病防治实行预防为主的方针。然而现实中，“重治轻防”是由来已久的痼疾。

机构体系方面，疾控部门发源于原卫生防疫站，直至2001年才与卫生监督所分离，SARS疫情后虽然得到加强，然而在医疗卫生体系中的相对边缘地位一直没有改变。

财政投入方面，尽管国家投入持续攀升，但医改任务重，疾控投资并未被作为突出重点。2019年国家卫健委部门预算中，有关疾病防控和突发事件应对的 “公共卫生”预算约11.62亿元，比2018年执行数上升了14.84%，但占总额比例只有5.12%。全国范围内， 2017年各级财政投向疾病预防、健康促进等方面的资金1886亿元，是2013年的1.6倍，但占医疗卫生支出的比例也只有13.05%。

队伍结构方面，我们的国家队已迈入世界先进行列，但地方特别是基层情况却不容乐观。此次抗疫，对于潜在危险源的日常防控、第一时间的流行病学调查、传染源隔离、现场处理等等，显然不到位。

“预防为主”是方针，“重治轻防”是现实，病毒得分，五比四。

《传染病防治法》第八条规定，支持和鼓励开展传染病防治的科学研究，提高传染病防治的科学技术水平。

我们的病毒科研力量确实得到了大大加强，但这还远不是传染病防治科学技术的全部。1月中旬，英国研究机构的数学模型预计有2000人感染，我们的反应是，理论是理论，现实是现实。

数学模型确实无法模拟中国人民的决心，但中国人民也需要数学模型，需要科学的传染病防控理论。谷歌的流感预测工具GFT，通过数学建模，在2009年比美国CDC更快预测了流感的发生和频率。这代表着建立在大数据和人工智能基础上的传染病防控的重要发展方向。

我们对于传染病防治科学的掌握不足，病毒得分，六比四。

《传染病防治法》第十条规定，开展预防传染病的健康教育。但如何落实，缺乏具体要求。

上海华山医院感染科张文宏主任成为了新晋网红，但此次疫情之前，有多少人真正关注和接受过传染病科普教育？“万家宴”首先折射的，正是此方面不足。

《突发公共卫生事件应急条例》第十八条规定，定期组织医疗卫生机构进行突发事件应急演练。武汉在2019年军运会之前，也开展了演练，但似乎主要针对输入性传染病。

我们的预防传染病教育科普和应急演练不足，病毒得分，七比四。

《传染病防治法》第五十条规定，政府应当指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务，或者根据传染病救治需要设置传染病医院。

按照我国《医疗机构设置规划指导原则（2016-2020年）》，在地市级以上根据医疗服务实际需求，设置传染病等专科医院。而《2019中国卫生健康统计年鉴》显示，2018年我国传染病医院数量为167所（另有结核病医院31所，麻风病医院27所），而地级市却有390多个，也即一多半地级市没有传染病医院。

论医疗资源，武汉在国内城市中稳居前十名。而在此次大疫的挤兑中，仍然不堪一击。汹涌而来的患者和恐慌人群塞满了各定点医院，却还有大量患者前期未被隔离收治。

管理同样至关重要。四川援鄂医疗队黄晓波主任口述了武汉市红十字会医院1月底时的崩溃状态，整个医院都被污染，医护人员非战斗减员1/6。不得不停诊三天，重新整理后才再次开门。

医院以外，应急场所与设施的准备与利用，同样有着重要意义。此次抗疫，分级隔离、方舱医院、隔离点，也没能在第一时间启用。

显然，大疫重压之下，我们的硬件设施与管理被证明存在短板，病毒得分，八比四。

《传染病防治法》第六十三条规定，县级以上政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资备用。而1991年的《传染病防治法实施办法》中，没有任何相关内容。《国家突发公共卫生事件应急预案》、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》中，也都只有原则性规定。

这些文件没有说清楚，物资储备应该怎么做、如何测算、储备哪些、储备多少。因此，口罩、防护服严重不足问题，不仅武汉、湖北储备不足，甚至有些背靠一省的援鄂医疗队也没有充足保障，就并非偶然。病毒得分，九比四。

《传染病防治法》第十九条规定，建立传染病预警制度。《突发事件应对法》专章规定“监测与预警”。《国家突发公共卫生事件应急预案》也规定，各级卫生行政部门应当对公共卫生事件及时做出预警。

然而按照权威统计，2019年12月全国各部门通过国家预警发布系统，发布预警信息15655条，没有一条传染病疫情预警。预警数量前三位的，分别是“大雾”、“道路结冰”和“大风”。2020年1月的19806条预警中，方出现公共卫生类预警45条，笔者未查询到具体时间。

每日日报中，直至2019年1月21日，“典型突发事件”部分方出现了与此次疫情有关的“武汉成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情指挥部”等五条内容，但附随的“预警发布”、“预警等级”，均为空白。而当日最后一起“典型突发事件”，是“江苏发布大雾橙色预警”，附随的“预警发布”显示有预警信息73条。

显然，我们的公共卫生突发事件预警工作很不充分，病毒得分，十比四。

2003年《突发公共卫生事件应急条例》初次规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。”这一规定随后在法律法规中被沿袭。

从这次抗疫来看，上述制度设计本身效率不足，执行情况更令人扼腕。

12月27日张继先主任报告相关病例后，12月30日武汉市卫健委内部通报，当日李文亮医生向朋友示警。此后，武汉卫健委12月31日首次公开通报，表示已发现27例，未发现明显人传人现象，而当日国家卫健委专家组刚抵达武汉。整个一月上中旬，武汉和国家卫健委的通报，没有出现大规模病例增长，表示疫情可防可控。直至1月20日，钟南山院士接受采访，警示才升级。同日，武汉成立疫情防控指挥部。三天后，武汉封城。

前期信息公开与通报不及时、不准确、不全面，病毒再得一分，十一比四。

《传染病防治法》第四章专章规定“疫情控制”。该章共十一条，有关传染病发现时的措施规定六条，有关传染病暴发或流行时的措施规定五条。但事实证明，措施不足，机制不力。

首先，相关制度尤其缺失对传染病控制决策机制的具体规定。决策过程中，中央与地方，不同政府部门，技术专家与决策官员，各自应当如何定位和运作，传染病防控与公众生活秩序、社会经济发展的需求如何权衡，新发传染病传染性与毒性不明时如何决策等等，都值得深思。疫情控制的重大决策，要靠疾控专家高效、准确的判断，要靠决策官员的机警与智慧，更要靠制度的支持与保障。

其次，相关措施适用面过窄。传染病发现时的处置措施，大部分只限甲类传染病，包括至关重要的对病人、病原携带者应当隔离治疗的规定。而按照《传染病防治法》，甲类传染病只有两种：鼠疫和霍乱，另外规定SARS、肺炭疽和人感染高致病性禽流感三种乙类传染病按甲类控制。

第三，机制设置与效率不能满足应急所需。对突发原因不明的传染病，《传染病防治法》规定“需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施”，事实证明，这样的机制效率太低。而限制或停止人群聚集活动、停工、停业、停课等措施，仅限当“传染病暴发、流行时”采取，而没有对不同类型的传染病区分对待。显然，很多措施当“传染病暴发、流行”时再采取，可能为时已晚。

第四，相关定义欠缺明确的判断指标。对于“传染病暴发、流行”， 1991年《传染病防治法实施办法》规定：“暴发：指在一个局部地区，短期内，突然发生多例同一种传染病病人”；“流行：指一个地区某种传染病发病率显著超过该病万折的一般发病率水平”。然而，“多例”是几例？发病率超过多少方为“显著”？新发传染病如何认定？谁来认定发生了“传染病暴发、流行”？在法律法规中和应急预案中没有答案。

我们的传染病控制措施与机制不力，病毒得分，十二比四。