行政行为的有效性（行政行为有效性的四个方面）

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可以审理的行政行为必须具有法律效力，即该行为对外具有直接的法律效力。所谓“直接”，是指法律效力必须直接对相对人发生，导致法律关系发生、改变或者消灭。所谓“外部”，是指行政行为对行政主体以外的人产生的法律效力。行政机关之间或行政机关内部的请示、报告等内部行为，由于缺乏外部性，因此不具有可诉性。也就是说，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，不直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务，则该行政行为不具有可诉性。

中华人民共和国最高人民法院

行政裁决

（2018）最高法院申请第5391号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：天津中联建通国际物流有限公司，住所地滨海十路129号标准厂房A022室天津港保税区。

法定代表人：杨国华，公司执行董事。

诉讼代理人：孟文静，北京来硕律师事务所律师。

诉讼代理人：张金达，北京来硕律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市滨海新区人民政府，住所地滨海新区塘沽大连东路1060号天津市区。

法定代表人：杨茂荣，区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。

法定代表人：张国庆，市人民政府市长。

再审申请人天津中联建通国际物流有限公司（以下简称中联建通公司）起诉被申请人天津滨海新区人民政府（以下简称滨海新区） 政府）行政复议案及被诉天津市人民政府（以下简称天津政府）行政复议案，不服天津市高级人民法院天津兴法院（2017）最终作出第261号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查完毕。

天津市第二中级人民法院（以下简称一审法院）认定，2016年8月4日，滨海新区政府依据天津滨海新区《滨海新区规划国土局关于收回爱兰德等公司四宗土地使用权有关问题的请示》区规划和国土资源管理局（以下简称《请示》）向天津市滨海新区规划和国土资源管理局下发天津滨海新区政府函（2016）156第《天津市滨海新区人民政府关于同意收回爱兰德等公司四宗土地使用权的批复》号（以下简称《批复》）国土资源管理局，主要内容为“……特此批复如下： 一、同意依法有偿收回艾兰德等公司四块土地使用权。具体如下： ...收回天津中联建通国际物流有限公司土地使用权一处，房产证编号为10××80号，土地面积48834.3平方米。2、同意区土地开发中心作为土地使用权收回补偿的主要单位，具体负责土地收回补偿相关工作。 3、请区规划国土局督促配合区土地开发中心尽快落实收回国有土地使用权相关工作。”中国联通对此表示不满《批复》向天津市政府申请行政复议，天津市政府于2017年3月公告津政府判决字（2017）第1-16号《行政复议决定书》 31日，维持天津滨海新区政府作出的《批复》，中国联通不服，向法院提起诉讼，请求撤销天津滨海新区156号文、天津市政府《行政复议决定书》制作的津证复决字（2017）1-16号。

一审法院再次调查，被起诉《批复》。滨海新区规划国土资源管理局作出向中国联通收回国有土地使用权的决定后，中国联通予以认可。 2017年1月，收到天津滨海新区规划国土资源管理局收回国有土地使用权的决定，并已对该决定提起行政复议并提起行政诉讼。

一审法院认为，滨海新区政府是根据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的指示作出的。 。随后，天津滨海新区规划国土资源局作出收回中国联合建筑公司国有土地使用权的决定，决定收回原告的土地使用权。因此，该《批复》尚未对原告的权利义务产生任何实际影响。该行为属于内部行政行为，不可诉，不属于行政诉讼范围。据此，判决驳回中国联合建设通信公司的诉讼。

中国联通不服，向天津市高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉，请求撤销一审法院判决，指令一审法院或有管辖权的法院继续审理依法审理。

二审法院认为：被告《批复》是滨海新区政府诉天津滨海新区规划和国土资源管理局，是上级行政机关依法向下级行政机关提出的请求。作为内部行政行为，收回土地使用权的批复并未送达中国联合建筑公司，未对其合法权益产生任何实际影响。依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一项第八项之规定，不予审理。对中联建通公司合法权益产生实际影响的是天津滨海新区规划国土资源管理局收回对外有效的国有土地使用权的决定。中国联通可以对收回国有土地使用权的决定依法单独提起行政诉讼，主张自己的权利。因此，驳回上诉，维持一审判决。

中国联通不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决；该法院将提起重审或下令重审。主要原因：二审判决错误。滨海新区政府下发的《批复》，对再审申请人的实体权利产生了实际影响，侵犯了再审申请人的土地使用权。应该认定为行政诉讼。范围。再审申请人通过申请政府信息公开了解了《批复》的内容，《批复》不再限于在行政机关内部产生法律效力。一审行政案件原则上应当公开审理，但一审法院未审理本案，严重侵犯了再审申请人的法定质证、辩论权利，违反了法律规定。

本院认为，本案争议焦点在于滨海新区政府作出的《批复》是否具有可诉性。 可诉的行政行为必须具有法律效力，即该行为对外具有直接的法律效力。所谓“直接”，是指法律效力必须直接对相对人发生，导致法律关系发生、改变或者消除。所谓“外部”，是指行政行为对行政主体以外的人产生的法律效力。行政机关之间或行政机关内部的请示、报告等内部行为由于缺乏外部性而无法采取行动。也就是说，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，不直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务，则该行政行为不具有可诉性。

在此情况下，滨海新区政府根据滨海新区规划国土资源管理局的要求，下发了晋滨政函（2016）156《批复》号。此《批复》不具有法律约束力。滨海新区规划国土资源管理局作出的收回国有土地使用权的决定，具有对外法律效力。 再审申请人认为撤回决定侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。一审法院查明，再审申请人已就收回国有土地使用权的决定提起行政复议并提起行政诉讼。由于《批复》本身的法律效力最终被收回国有土地使用权的决定吸收，因此收回国有土地使用权的决定是合法的，因此审查国有土地使用权决定的合法性可以保护国有土地使用权的合法性。行政相对人的合法权益。因此，本案一、二审裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定的公开审理，不排除人民法院在某些特殊情况下可以采取书面审理等方式。本案是对原告起诉条件的审查。一审法院可以通过书面审理、调查或者询问当事人等方式查明相关事实。再审申请人未提供证据证明一审法院认定的事实有错误。因此，再审申请人关于一审法院未开庭审理违法法定程序的理由，本院不予支持。

综上，天津中联建通国际物流有限公司的复审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

天津中联建通国际物流有限公司的再审申请被驳回。

审判长王振宇

张焱法官

李卫华法官

二 〇18年8月23日

秘书会员薛静

编辑：王雷

排版：孙俪

审核人：尹秀峰

来源：绿发杏坛