开发区管理委员会可以做被告吗？

    在行政征收中，开发区管理委员会是否属于适格被告的问题争议很大，下面就这个问题论证如下：
    在我国，开发区一般包括高新技术开发区、经济技术开发区、保税区、出口加工区、边境合作区、旅游度假区等。从级别上又划分为国家开发区（国务院批准设立的）、省级开发区（省级人民政府批准设立，并报国务院备案）以及省级以下人民政府设立的开发区。对开发区管委会是否属适格被告问题存在两种不同意见：
    一种意见认为，在我国行政序列中，没有开发区管委会这样的机构。伴随着全国各地出现的开发区热，开发区管委会这种特殊的机构应运而生。开发区管委会负责招商引资，且作为政府的派出机构，行驶着政府机构应行使的权利，但缺乏承担法律责任的能力，故开发区管委会不是适格被告。
    另一种意见认为，开发区管委会属适格被告。理由如下：第一，开发区管委会应属于人民政府的准派出机关。行政机关是指法律规定行使国家行政职能，执行法律、法规，组织管理行政事务的国家机关。它是由国家设立的，享有行政管理职权，具有独立的组织行使，有一定的组织成员，有独立的行政经费，设置了办公地点和有必要的办公条件，通过公开正式的方式宣告成立，能以自己的名义实施行政活动。开发区管委会是根据国务院决定、地方性法规或者规章设立的，具有相对独立性的组织，有一定的人员编制和独立的行政经费，固定的办公地点和办公条件，正式对外宣布成立的，作为政府的派出机构行使行政管理权。虽然我国没有明确规定管委会的法律地位，但正因为其有独立的编制和财经经费，能够承担其行为的法律责任，该组织的性质应相当于人民政府的派出机关，故称之为准派出机关，第二，有法律规范性文件授权。国家科委根据国务院授权制定、1996年2月9日发布的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”国务院或省级人民政府批准成立的经济开发区、保税区、出口加工区、边境合作区、旅游度假区的职责范围，一般由具有地方性法规制定权的地方人大常委会通过专项的地方性法规予以确定的，例如，山东省人大常委会1994年1月17日颁布的《山东省经济技术开发区管理条例》第八条规定：“开发区管委会行使以下职权：……（五）按照经批准的开发区总体规划和土地审批权限，对开发区土地进行统一征用、统一开发、统一出让、统一管理；（六）统一规划、管理开发区各项基础设施、公共设施和其他设施；（七）审批、审查开发区各类投资项目；……”河北省人大常委会1992年10月30日通过的《河北省经济技术开发区条例》也作了类似的规定。以上规定说明开发区管委会具有承担法律责任的能力。
    笔者基本上同意后一种意见，但认为该意见存在不全面的问题。我国目前除了国务院和省级人民政府批准设立的开发区外，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区），随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多泛滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益。对此，国务院办公厅2003年7月30日发布了国办发[2003]70号《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，该通知第三条明确指出：“……对未经国务院和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区，以及虽经省级人民政府批准，但未按规定报国务院备案的各类开发区，先整顿，对缺乏建设条件，项目、资金不落实的，要坚决停办，所占用的土地要依法坚决收回，能够恢复耕种的，要由当地人民政府组织复耕后还耕于农，严禁弃耕撂荒；对整改后确需保留的，由省级人民政府严格审核后，按有关规定报国务院审批。对经过国务院审批或省级人民政府批准并已报国务备案的开发区，要按照土地利用总体规划和城市总体规划对照检查，对超过规划建设用地规模和范围的开发土地，要依法处理；对确需扩建的，要严格核定规划面积，按法定程序办理审批手续。”根据该通知规定，省级以下人民政府批准的开发区缺少法规、规章的授权，是不具有合法性的机构，故不属适格的行政诉讼被告。行政相对人及利害关系人对他们作出的行政行为不服，应以设立开发区管委会的机关为被告。