政府信息公开审查要点辨析

自2018年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，国土资源管理领域的政府信息，尤其是征地方面的政府信息公开日益受关注，信息公开的申请也日益呈多样化、复杂化的趋势。现结合案例，简单辨析如下。    

      一、案情简介

       申请人：王某

       被申请人：某市国土资源局

       申请人不服被申请人对其申请公开的征地批准文件及农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案（简称“一书四方案”）的答复行为，向某市复议机关提出行政复议。

       本案涉及征地信息公开问题：2017年11月7日，申请人向被申请人就下述事项提出政府信息公开申请：1、要求公开某省某市某县的政府征收批复文件；2、该征地批文经批准的“一书四方案”。2017年11月15日，被申请人根据《政府信息公开条例》第九条、第十一条、第十七条的规定，认为应当由申请人向所在的县级国土资源局公开。申请人不服提出行政复议，要求撤销某市国土资源局的《政府信息公开告知书》并要求履行法定职责。某市复议机关经审理后，认为根据《政府信息公开条例》第二十一条、第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，某市国土资源局已履行法定职责并予以书面告知，对《政府信息公开告知书》的答复予以维持。

        二、律师评析

        本案的主要争议焦点在：“一书四方案”的信息公开主体和公开方式问题

        根据《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”、第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开…”的相关规定，可以看出，法律已经明确规定了两种不同类型的政府信息的公开主体：行政机关“制作”的政府信息，由“制作该政府信息的行政机关负责公开”；行政机关从“公民、法人或者其他组织获取的政府信息”（注：范围仅限于行政相对人，并不包含行政机关），由“保存该政府信息的行政机关负责公开”。

        某市国土资源局虽然依法掌握了申请人要申请公开的信息，但该政府信息不属于保存机关从“公民、法人或者其他组织获取的政府信息”，而是由其他行政机关“制作”的政府信息。所以，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，该政府信息的公开主体为制作该政府信息的机关，即制作该四方案并报批的机关为县国土资源局，而由省级国土资源厅制作的征地批复则应该由省级国土资源厅负责公开。

        那么，某市国土资源局作为保存部门是否具有公开义务呢？在实际操作中，由于制作机关可能会根据保存机关的管理和要求对其报批的四方案进行更改和调整， 保存机关保存的可能不是最终的版本，会出现制作机关和保存机关版本不一致的情形。如果由保存机关公开，很容易导致申请人的误解和引起不必要的纠纷，而且还需要保存机关花费时间和精力判断文件是不是最终稿，这也脱离了政府信息公开的本意。所以，我们一般认为让制作机关公开为原则，让保存机关告知申请人正确的申请信息公开的途径为最佳的处理方式。

        三、要点辨析

       本所律师结合多年为行政机关提供法律服务的经验和法律实务，总结出“五步审查法”，以有效应对工作中遇到的信息公开业务，供参考：

       第一步：审查申请人所申请的信息是否属于政府信息。

        如不是，应当在收到《政府信息公开申请表》的次日开始起算15个工作日内给予书面答复，告知申请人其所申请的内容不属于政府信息，不予公开。

         第二步:审查申请人所申请的信息是否为本行政机关制作或者保存。

         如不是，应当在收到《政府信息公开申请表》的次日开始起算15个工作日内给予书面答复，告知申请人不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

         第三步:审查申请人所申请的信息内容，是否明确、具体。

         若不是，应当在收到《政府信息公开申请表》的次日开始起算15个工作日内给予书面答复，要求申请人补正。经过更改、补充，仍然不能使政府信息特定化的，告知申请人不予提供。

       在这里需要特别注意的是，法律没有明确规定补正的期限，一般按照15个工作日予以掌握。

       第四步:审查申请人所申请的内容是否符合“一事一申请”原则。

     《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条确立了政府信息公开申请的基本原则， 即一事一申请。若申请人提交的一份《政府信息公开申请表》中涉及信息内容繁多，且信息可能分布在不同的处室或者科室的，可依据该规定，仅就其中一项或一类信息进行书面答复，其他信息内容，告知其按照“一事一申请”的原则，另行书面申请。

        第五步:审查申请人所申请的信息是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。

        政府信息以公开为原则，不公开为例外。根据《政府信息公开条例》第八条“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”、《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条“对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围”的相关规定，对可能属于国家秘密的，行政机关可以不予提供。

        除此之外，根据《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定，国家秘密属于绝对不公开的信息；而涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，属于相对不公开，如果权利人同意公开，或者行政机关认为不予公开可能对公共利益造成重大影响的，仍应公开。

        通过此篇简短辨析，希望能给各政府部门或律师同仁在处理遇到类似业务或案件时有一定帮助，尽到绵薄之力，希望予以批评指正。