2018年2月23日湖南省财政厅官网刊发了《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（“《湖南省负面清单》”），落款时间为2018年2月13日。该文件临近春节出台并在节后迅速发酵，系《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，“92号文”）出台后发布的首个省级负面清单。
《湖南省负面清单》第一条以列举方式，明确下列情形不得运用PPP模式：（1）不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；（2）因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；（3）仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；（4）采用建设-移交（BT）方式实施的；（5）政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。
天底下没有新鲜事。总体而言，《湖南省负面清单》上述内容属于对92号文的重申，可谓“新瓶装旧酒”，但其中对92号文规定的“仅涉及工程建设，无运营内容的”不得入库事项有所引申，引发仅有少量维护内容的非经营性项目是否可采取PPP模式实施的广泛讨论。针对这一问题，行业内历来有所争议，尤其是92号文出台后更为激烈。那《湖南省负面清单》是否可以至少在湖南省层面起到定纷止争，了结这一争议呢？笔者对此持保留意见，具体分析意见如下：
一、从《湖南省负面清单》的规定看
《湖南省负面清单》规定“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设”不得运用PPP模式。较之92号文的规定，《湖南省负面清单》的规定更为狭义，即除了“仅涉及工程建设而无实际运营内容”外，还需满足无现金流，完全由政府付费两个条件。
上述两个新增限定性条件实际上是难以成立的：
1、从财务角度而言，政府付费也属于现金流。此处或意在强调项目自身的造血能力？
2、即使市政道路/公路项目也将产生部分收益，比如电灯杆、公交站台广告收入等。该部分的收益虽然所占比例较小，是否仍可理解为“可行性缺口补助”而非“完全由政府付费”？如将政府的资源补偿收益（不属于使用者付费）认定为政府付费，类似于非货币支付则另当别论。
另外，《湖南省负面清单》该项内容的落脚点仍然在于工程建设，而非以该等工程建设为主要实施内容的项目（往往还具备投资、设计、工程管理、运营维护等其他内容）。
二、从运营的文义解释看
现有的PPP政策并未界定PPP项目中“运营”一词的具体内涵。“运营”一词的字面意思为“运行”和“经营”，而“运行”意为“运转”；“经营”意为“计划、管理和统筹”等。从其本来意思出发，“运营”并非仅针对于经营性项目而言，对于市政道路/公路及其附属设施的维护、养护也涉及计划、管理和统筹，以便整个市政道路系统可以良好运转。
《公路工程竣(交)工验收办法》（交通部令2004年第3号）前后有九处之多提到公路的运营和试运营，如“为规范公路工程竣（交）工验收工作，保障公路安全有效运营，根据《中华人民共和国公路法》，制定本办法”，“拟交付使用的工程，应邀请运营、养护管理单位参加”等。
由此可见，是否存在“运营”属于定性的判断，而无法进行定量的区分。在财政部出台政策予以明确前，尚没有政策依据否定市政道路/公路等非经营性项目本身所具备的“运营”属性。
三、从第四批示范项目看
在第四批示范项目中多个市政道路项目赫然在列。从该批次某示范项目的公示信息看，其建设内容主要包括6条道路管网建设（包括道路、交通、绿化、给水、雨水、污水工程）、道路及道路两侧红线外绿化隔离带所占土地征收及整理两个方面建设内容；运营服务内容为工程及其附属设施的养护、巡查和检测；项目以道路两侧广告经营收益等服务设施的使用单位付费收益，用于偿还建设投资并使社会资本方获得合理回报，剩余部分采用可行性缺口补助的方式补足。根据其测算指标，在项目总投资将近5亿元的情况下，运营期10年内年均运营收入仅50万合计为500多万元。运营收入总额占静态总投资的比例约为百分之一，几可忽略不计。
由此可见，经营性收入的多寡、是否超过总投资的一定比例对非经营性项目本身可否采取PPP模式运作并无实质性影响。
四、从其他非经营性项目看
目前行业内普遍认为环卫、生态治理等非经营性项目可以采取PPP模式实施。《湖南省负面清单》也未将该类项目列入负面清单，并且明确对政府参与的污水和垃圾处理项目全面实施PPP模式。
笔者提供咨询服务的垃圾收运、垃圾处理等完全由政府付费的项目不仅未受新近政策的限制还受到鼓励。比较起来，该类项目较之市政道路并无本质区别，均属于政府有义务提供的公共服务，其有效供给均带来正面意义和公共价值。具体以市政道路而言，其建设和运营可舒缓交通、减轻拥堵、改善市容和提高城市整洁度。
由此可见，单纯将市政道路等项目剔除将导致法律适用的不一致问题。
综上所述，笔者认为无论是92号文还是《湖南省负面清单》均未明确市政道路/公路等非经营性项目不可以采取PPP模式实施，对其进行“歧视性”对待并非政策初衷。
笔者认为，规范实施市政道路/公路等非经营性项目的关键在于：（1）从当地类似项目建设运营的实际状况出发，切实做好（而非流于形式）工程的可行性论证、物有所值评价和财政承受能力论证；（2）建立全生命周期的绩效考核机制，真正提升市政道路等公共服务产品的供给效率；（3）避免绩效考核空洞、乏力，甚至政府部门或其指定单位又接受项目公司委托具体承担运营维护责任，导致绩效考核有名无实。
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