未来可期 | 五大要点透视《药品管理法（修...

《药品管理法》自1984年颁布，2001年进行了第一次全面修订，2013年药监局再次正式启动修订工作，历时五年、多次征求意见后，终于在今年10月22日，由国务院提请全国人大常委会审议。11月1日，《药品管理法（修正草案）》（以下简称“《草案》”）在中国人大网公布，公开征求社会各界意见。《草案》中核心修改内容包括全面实施上市许可持有人制度、加强事中事后监管、提高违法成本，该等监管措施将对行业产生深远影响。因此，了解《草案》内容，关注监管措施的变化动态，对于企业未雨绸缪、顺势而变大有裨益。

此次《草案》增加与修改的条数多达60余条，涉及五大方面：

药品上市许可持有人制度是2015年启动的药品审批制度改革措施，在北京、天津、河北等十省市进行了制度试点，目前已经进入了试点的尾声阶段。本次《草案》即是在总结了试点经验的基础上，规定在全国范围实施药品上市许可持有人制度。

《草案》明确上市许可持有人对药品的安全、有效负责，对药品的研制、生产、经营、使用全过程依法承担责任；要求在审批药品时，同时审查药品的安全性、有效性以及申请人的质量管理、风险防控和责任赔偿能力；并要求上市许可持有人对已上市药品的安全性、有效性开展再评价，制定风险管控计划，定期报告药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况。

根据《草案》规定，药品上市许可持有人具备条件的可以自行生产经营药品，也可以委托符合条件的企业生产经营药品。

药品上市许可持有人制度使获得药品批准文件的主体由药品生产企业扩大到了药品研发机构、科研人员，而且对药品质量自始至终负责的主体也更为明确。可以预见未来该政策的推开，将大大改善药品的流动性，激发个人、药企和科研机构的研发热情。

1. 强化企业主体责任

除前述药品上市许可持有人需对药品全生命周期的安全性、有效性承担责任外，《草案》还要求生产经营企业的法定代表人或主要负责人对药品的质量和生产经营活动全面负责，以责任落实到人的方式迫使企业加强对药品质量的监督保障。

2. 强化药品生产经营过程管理

《草案》严把药品生产经营过程中原辅料采购、出厂、上市等关键环节，补充药品原辅料供应商审核、出厂检验、上市审核等制度，进一步强调药品生产经营的全过程监管，补强原《药品管理法》的薄弱环节。

3.明确药品质量安全追溯要求和召回制度

《草案》明确，药品上市许可持有人、生产经营企业、医疗机构应当建立、实施严格的追溯制度，保证全过程数据真实、准确、完整和可追溯。此外还补充规定了药品召回制度，药品存在质量问题或者其他安全隐患的，应当立即停止生产、经营、使用并召回。如果应当召回却未召回，药监部门可责令其召回。药品上市持有许可人仍拒不召回，将被处以应召回药品货值金额五倍以上十倍以下的罚款，情节严重的还将被吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》。追溯体系、召回制度的建立将极大地减轻药品安全事故发生时对整个社会造成的影响。

1. 明确监管部门职责

相比于《药品管理法》只规定了药监部门的监管职责，《草案》增加了县级以上地方政府统一领导、组织本行政区域的药品监管工作的规定，且将负责本行政区域的药品监督管理工作的主体由省、自治区、直辖市药监部门分散到了县级地方人民政府。这对于进一步理顺权责关系、明确地方政府责任，更好地承担药品监督管理职责，具有积极意义。

另外值得注意的是，今年9月18日司法部向中国药学会等机构征求意见的草案送审稿（以下简称“9月18日送审稿”）中对国务院各相关部门的具体职责范围也作出了相关规定，《草案》删除了这些具体规定，依然保留了“国务院有关部门在各自的职责内负责与药品有关的监督管理工作”的原则性规定。不过，9月18日送审稿一定程度上表明了监管机关的意图，不排除日后会继续在可能出台的实施细则中再次作出类似规定的可能性。

2. 加强药品质量安全的检查，增加多项保障药品质量安全的措施

（1）药品监管部门对药品上市许可持有人、生产经营企业实施药品生产经营质量管理规范的情况进行检查，监督其持续符合要求；必要时可对为其提供产品或者服务的其他相关单位和个人进行延伸检查；对可能存在安全隐患的，药品监管部门可以采取告诫、约谈、限期整改、责令召回乃至暂停生产、销售、使用、进口等措施。

（2）《草案》明确建立药品职业化检查员队伍，明确检查员应当具备药品法律法规和专业知识。

（3）《草案》还明确建立药品安全信用档案、药品安全信息统一发布制度。对有不良信用记录的单位增加监督检查频次，情节严重的，对单位及相关责任人员实施联合惩戒。

（4）《草案》增设责任约谈制度。药品监管部门未及时发现药品安全系统性风险或者未及时消除隐患的，地方政府未履行药品安全职责或者未及时消除重大隐患的，可以对其主要负责人进行责任约谈。

3. 增加对特殊药品的监管规定

受“长生疫苗事件”影响，此次《草案》增加了多个“疫苗条款”，以强化对疫苗等的特殊药品的监管。新增疫苗相关规定包括：除药品监管部门规定的情形外，疫苗等特殊药品不得委托生产；实行疫苗责任强制保险制度，疫苗的上市许可持有人应当按照国家有关规定投保；在疫苗的研制、生产、流通、预防接种过程中应当采用信息化手段采集、留存追溯信息；药品监督管理部门应当对疫苗等生物制品实施重点监督检查。

其中，实行疫苗责任强制保险制度可谓一大亮点，在强制保险模式下，疫苗生产企业不再作为具体的责任主体承担受害者的救助与补偿，而是通过以较低的费用购买责任保险等方式承担生产质量责任。这样一来，即便疫苗生产企业出现因大规模质量事故而无力承担巨额赔偿的情况，受害者权利也将得到保障。

而据悉，此次《草案》未通过的其中一个可能原因是会议认为最新补充的疫苗规定仍不足够，还不足以体现疫苗所具有的特殊功能及所涉及的特殊现象，仍需要进一步补充疫苗相关的特殊规定。

1. 不再保留单独的GMP、GSP认证

《草案》取消了药企的药品生产质量管理规范(GMP)认证、药品经营质量管理规范(GSP)认证，将相关要求分别纳入药品生产和药品经营许可条件。

2. 将药物临床试验机构由许可管理改为备案管理，优化临床试验审批程序

改革我国临床试验管理是2017年国务院《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》的首项内容，此次《草案》修改承继该意见的规定，将药物临床试验机构由许可管理改为备案管理，临床试验由“审批制”改为“默认制”，境外取得的临床数据达到一定的要求也可以用于上市许可申请等。

3. 保留药品广告批准文号制度

9月18日送审稿取消了对药品在发布广告前必须取得批准文号的要求，无独有偶，在今年6月25日发布的《医疗器械监督管理条例修正案》（草案送审稿）也取消了医疗器械广告的审批。

不过，此次《草案》中，药品广告批准文号制度却被保留下来。此外，在今年10月10日发布的《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》中，医疗器械广告审查仍然划在了优化准入、保留审批的范围当中。

从上述变化看来，取消药品和医疗器械广告审批制度的障碍还是比较大的，是否最终被取消还有待进一步观察。

为解决违法成本低的问题，草案加大了对违法行为的处罚力度，主要有两个特点：（1）成倍增加企业罚款金额；（2）处罚到人，后果严重。

具体表现为：（1）原先三倍的罚款上调为五倍，五倍的罚款上调为十倍，情节严重的最高可以处于十五倍到三十倍的罚款。例如，对于生产、销售假药的罚款，原为药品货值金额的二倍以上五倍以下，现在变成了二倍以上十倍以下，情节严重的罚款十倍以上、三十倍以下；生产、销售劣药的罚款原为药品货值金额一倍以上三倍以下，现在变成了一倍以上五倍以下，情节严重的罚款五倍以上、十五倍以下。（2）草案对严重违法行为的责任人进行处罚。例如，有生产销售假劣药、违反质量管理规范等行为的，对单位的法定代表人或主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以没收收入、罚款、十年直至终身禁业的处罚。（3）对于政府及药监部门疏于职守和违法行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、或者记大过处分，情节严重的，给予降级、撤职或者开除处分。

药品、医疗器械、食品，三类均是关乎人民群众的生命健康的产品，在立法与执法层面自始便密切关联。今年的《医疗器械监督管理条例修正案（草案送审稿）》以及2015年修改的《食品安全法》也主要从增加罚款倍数和责任到人两方面对法律责任部分进行了修改，例如，医疗器械、食品安全相关的罚款倍数从原来的最高15/20倍货值金额提高到了30倍，并进一步增加了对相关责任人的行业禁入和行政拘留的处罚。由此可见，在食品、药品和医疗器械行业，加强监管和加大处罚力度将是未来监管的趋势。

从上述修改内容看，《药品管理法》的修改集中于鼓励药品研发创新和保障药品质量安全两大目的，长远看来，具备创新能力及研发实力、药品质量安全体系完善的医药企业在中国大陆市场中将愈发具有竞争力，而缺乏创新能力及研发实力的企业则可能面临发展困境。

药品上市许可持有人制度的全面实施，药品临床试验审批制度的改革以及其他药品审批制度的简化，对于鼓励药品研发创新都具有积极意义。

药品上市许可持有人制度下，创新能力不足的企业可能更多转向定制化生产/加工企业（CMO企业）或者药品经营企业，承接上市许可持有人的委托生产、委托销售任务。这种模式下，行业分工将更趋于精细化。精细化分工必然带来愈发激烈的市场竞争，企业要生存就必须找到自身的核心竞争力，并深耕于自身擅长的领域。

此次《草案》修改，切实体现了国家行政管理方式由“重审批轻监管”向“宽准入严监管”转变。特别是，药品职业化检查员制度的建立，未来检查只可能是有严无宽、有增无减。今年1月4日，国家食药监总局发布《关于公布第一批聘任的国家药品GSP检查员名单的通知》，148名第一批聘任的国家药品GSP检查员已上线。药企应尽快全面审视自身生产、经营全过程，及时改进不符法律规定的地方，更加规范管理，守法经营，避免因触及违法红线而遭受重罚，得不偿失。

一系列监管措施的实施，特别是药品质量安全的追溯、召回制度以及责任保险制度的建立，必将导致企业的经营成本与风险大幅度增加，企业的利润空间被大幅压缩。《草案》实际上也在通过这些制度倒逼企业通过提高创新和研发能力等方式提升自身的竞争力，以开拓新的利润空间，如果无法在研发层面找到新的利润增长点，企业很可能无法招架新的市场格局。

《草案》在减少了事前审批的同时加强了事中和事后监管。一系列监管措施的增加，特别是药品质量安全的追溯、召回、责任保险制度的建立，将会导致企业的经营风险与成本大幅度增加，利润受到影响，为了降低制度成本给利润造成的影响，企业需加强研发能力，整合自身资源，提高创新竞争力。

此次《药品管理法》修改涉及面广、力度较深，上市许可持有人制度的全面实施，审批流程的变化，事中事后监管制度的加强，企业及其负责人责任的加强，对于医药企业的经营和发展具有十分深刻的影响。医药企业要在该等深刻的改革浪潮中谋求生存和发展，势必需要厘清自身优势和核心竞争力，部分企业可能需要考虑调整整体业务方向。总之，了解改革动向，提前布局，对于企业的长远发展大有裨益。