见微知著 | 法发【2019】14号公告背后的司...

如本系列文在第一、第二部分所述，14号公告的发布顺应了纠纷解决中心下移的整体趋势，具有明确各级法院审判职能、保持法律适用稳定性、减少了当事人的诉累等诸多有利之处，但也加重了司法地方保护主义。同时，如最高院仅办理再审案件，依照不到10%的再审率，无异于让众多巡回法庭中的优秀法官去演过场戏，无益于设立巡回法庭的初衷，因此笔者认为，14号公告仅为我国司法改革新阶段的序幕，本部分将介绍14号公告与司法改革的联系，以及新阶段司法改革的可能方向。

（一）司法改革的政策与法律依据

20世纪90年代，中国法院就开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、推进司法职业化建设为重点内容的改革历程。第十五次全国代表大会以来，最高人民法院开展了一系列改革，并于1999年、2005年、2009年分别发布了三个“人民法院五年改革纲要”。

2015年2月4日最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》，并将之作为《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》。截至2018年底，65项改革任务已全面推开，涉及改革文件256件。其中，最高人民法院单独印发改革文件173件，会同中央有关部门印发46件，推动或参与制定37件。

中国共产党第十九次全国代表大会作出“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重大战略部署，标志着深化司法体制改革进入新阶段。最高人民法院结合法院实际制定《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》，也即《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，作为未来五年指导人民法院深化司法体制综合配套改革工作的重要纲领。

（二）组织机构改革是司法改革中的重要环节

健全完善优化、协同、高效的法院组织体系和机构职能体系，是人民法院司法改革的重要内容和目标，是审判体系和审判能力现代化的重要支撑。2013年以来，中国法院积极推进法院组织体系和内设机构改革，优化司法管辖和职权配置，促进专业化审判和扁平化管理相结合，为服务大局、司法为民、公正司法奠定坚实基础。

法院组织机构改革的重大举措包括设立最高人民法院巡回法庭、加强知识产权审判体系专门化建设、在北京、上海开展跨行政区划法院改革试点、设立上海金融法院、设立杭州、北京、广州互联网法院、改革军事法院组织体系、推进省以下人民法院内设机构改革等。

其中，设立最高人民法院巡回法庭与开展跨行政区划法院改革试点，与本次14号公告的发布，有着千丝万缕的联系。

十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出最高人民法院设立巡回法庭，并探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。最高人民法院审判委员会于2015年1月5日审议通过了《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，并于2015年2月1日起施行。

2015年1月底，最高人民法院在深圳、沈阳分别设立第一巡回法庭、第二巡回法庭；2016年12月底，在南京、郑州、重庆、西安分别设立第三、第四、第五、第六巡回法庭。截至2018年底，六个巡回法庭共审结案件33335件，占最高人民法院结案总数的50.35%，就地化解涉诉信访纠纷，累计接待群众来访117090人次。巡回法庭在解决纠纷方面成果显著，但依然存在一定的问题。

（一）受理范围制约了巡回法庭改善司法地方保护主义

设立巡回法庭的目的，是“审跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，从文义中看，防止司法地方保护主义是设立巡回法庭的应有目的。同时，第一巡回法庭的庭长刘贵祥在专访中也提到，“设立巡回法庭，有利于从体制上理顺省级统管后的司法管辖制度，有利于保障涉及省级利益或跨省案件的司法公正”。

巡回法庭虽然打破了法院辖区与行政区划之间的对应关系，人财物管理隶属于中央，不再受制于地方，增强了对行政干预和地方保护主义干扰的抵抗力，有效阻断了地方政权对司法审判的干涉。同时，法官轮换制的实行，确保了法官与地方利益集团的无涉性，以及审判独立性。

但归根到底，司法地方保护主要存在于地方法院的审判活动中，巡回法庭由于被定位为最高法院的派出机构，其审理的案件主要是从最高法院受案范围中分流出来的部分案件，而并非司法保护主义所寄居的由省级法院管辖的跨行政区域案件。其自身受理的案件一般不存在地方保护，而恰恰存在地方保护的案件一般不在其受理范围，受案范围的错位使得巡回法庭遏制司法地方化这一制度目的有心无力。

要使巡回法庭能真正切实地破解司法地方保护的难题，其受理的案件应当是可能存在司法地方保护的案件，即当事人双方分属不同省市的跨行政区划案件。

（二）跨行政区划法院为司法改革下一阶段奠定了基础

为保障跨行政区划案件依法公正审判，北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院于2014年12月在北京、上海分别设立，两个法院负责审理跨地区的重大民商事案件、重大行政案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和部分重大刑事案件，2015年至2018年，北京市第四中级人民法院集中管辖以区县政府为被告的行政一审案件的收案量增幅高达650%。经最高人民法院指定，自2017年10月26日起，该院开始受理天津相关法院审理的环境保护行政案件上诉案件，迈出跨省级行政区划管辖案件的重要一步。上海市第三中级人民法院行政案件收案量每年增长30%以上，2018年行政案件和解撤诉数量同比增长126.67%。

两个跨行政区划法院不仅有效破除了“诉讼主客场”现象，更重要的是为跨行政区划法院的可行性提供了宝贵的经验。

鉴于巡回法庭目前存在的问题及跨行政区法庭的试点经验，未来很可能二者进行一定的结合，产生大区法院，大区法院在我国并非没有基础，我国建国之初即有过运行良好的大区法院系统，同时现代司法体系下，美国亦有着大量可以借鉴的成熟体系。

（一）大区法院在美国有可借鉴的完整系统

美国同时存在每州各一个及特区一个的州法院系统，以及一个联邦法院系统。各州法院系统依据各州的宪法设立。联邦法院依据美国联邦宪法第三条第二款设立，各州法院与联邦法院系统相互独立。

联邦法院体系由美国联邦大区法院（拥有普遍管辖权的初审法院）和各种各样的有限管辖权的法院、美国联邦上诉法院（上诉仲裁法院）和美国联邦最高法院组成，法官直接由总统提名、参议院批准，并且任职终身。大区法院不受行政区划的限制，根据人口数量及案件数量划分，审理涉及联邦事务的案件。如果当事人来自于不同的州或国家，在满足一定条件的情况下，可以选择向州法院及联邦法院起诉。

除大区法院外，存在13个联邦上诉法院，也叫做联邦巡回上诉法院。包含12个巡回区及1个哥伦比亚特区。上诉法院负责审理所在的巡回司法管辖区内的联邦法院上诉案件。

第十三个巡回审判区的上诉法院叫做联邦巡回法院，对于某些类型的案件，例如涉及专利权法的案件或者是以美国联邦政府为被告的案件，拥有国家上诉管辖权。这类法院也审理特别法院的上诉案（如美国联邦索赔法院和美国联邦国家贸易法院）和联邦行政机构的判决引发的索赔案。

联邦最高法院只对极为有限的案件具有一审管辖权（例如，在州作为一方当事人的法律争议中，或者案件涉及两个州，或者涉及大使的案件），它的大部分案件是受理上诉。联邦最高法院可以审查任何已经由联邦上诉法院做出判决的案件，它也同样有权受理经由州法院判决生效的上诉案件。

（二）我国有大区法院运行良好的历史经验

虽然大区法院系统在美国比较典型，但该系统并非美国专有，事实上，我国在建国之初，同样有过建立大区法院的历史。

载于《人民法院报》2014年11月23日的《最高人民法院机构设置简史》写明：“1950年1月，中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》，条例规定最高人民法院设民事、刑事审判庭和办公厅、督导处、编纂处等单位。

1952年4月，最高人民法院东北、西北、华东、中南、西南、华北六个分院先后在沈阳、西安、上海、武汉、重庆、北京建立，为各大行政区最高审判机关。至各大行政区于1954年底撤销，最高人民法院各大行政区分院也相应撤销。”

可见，我国1952年至1954年底，共设立了六个大行政区分院。各行政区法院的法律定位体现于《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》：“最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭，在其所辖区域内执行最高人民法院的职务（第三十二条）。最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的领导和监督，在其所辖区域内领导并监督各级人民法院的审判工作。（第三十三条）最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判决均为终审判决;但重大或疑难的案件，应报请最高人民法院审查处理。（第三十四条）最高人民法院分院设院长一人，副院长一人或二人;设刑事、民事审判庭，庭设庭长一人，得设副庭长一人或二人;设审判员若干人;设秘书处长一人。（第三十五条）”

各行政区分院的管辖范围，集中体现在《最高人民法院、司法部关于审级诸问题的批复》（1950年5月3日司示字第89号），其中载明：

“二、关于审级问题……目前一般案件如对县（市）法院判决不服时，可向省人民法院或其分院上诉，再不服，可向最高人民法院分院上诉，最高人民法院分院，即为终审机关；

……至死刑复核，虽已确定本院办理之原则，但为适应目前迅速处理案件之需要起见，在未有明文为相反之规定以前，现已决定：在华北以外各地，暂由本院根据各地实际情况，授权本院分院，省级人民政府或军管时期之军管会办理。华东既有分院，就目前管辖区域而论，似可由分院办理，唯分院如有困难或有由省级政府办理之需要，仍希提出意见报本院核示。”

除以上权能外，各大分院通过对案例的批复、工作的指示，以类似“司法解释”的方式，起到了完善当时的司法体系的重要作用，例如1951年4月东北分院与东北人民政府向沈阳、旅大市人民政府并人民法院联合发布《关于变更死刑案件批准办法的联合命令》、1951年2月21日华东分院发布的《关于出卖子女等问题的指示》，都在当时起到了重要的作用。

1952年4月，中央政府决定改变大区政府机构的职能和地位，不断将权力集中到中央，之后各大行政区逐步取消，各大区法院亦随之取消。但根据1954年最高法院于6月28日向中央报送的《关于撤销各大区分院与加强最高人民法院的意见》，当时的最高院就认为，从便利各区当事人、减轻最高院压力等多种角度出发，各大区法院保留依然是是有必要的。

从美国大区法院系统以及我国大区法院设立历史可知，大区法院不仅在我国有历史基础，也有一定的现实意义，结合司法改革中的巡回法庭、跨行政区划法庭两个部分，14号公告的发布更加具有深意。

法发〔2019〕14号大大减轻了最高院的审判压力，使得最高院可以集中更多的精力掌控监督指导工作。但指导性案例和司法解释的制定，位于北京的最高院本部无论是地理位置还是各种资源，都有着得天独厚的优势，未来必将转换主要职能，应对不断发展的法律需求新情况。

与之相对的，各地巡回法庭在法发〔2019〕14号的影响下，会减少大量审判工作，自然而然地，地方保护主义的最后一个区域，即省级法院管辖的跨行政区划案件，恰恰可以纳入未来巡回法院的职能中。

根据《2013-2018司法改革白皮书》所述，“中国法院积极推进法院组织体系和内设机构改革，优化司法管辖和职权配置，促进专业化审判和扁平化管理相结合”的下一步动作，很可能通过巡回法庭这一已布局多年的重要棋子，结合跨行政区划的试点经验，填补破除司法保护主义的最后一片空白。

综上，笔者大胆猜想，法发〔2019〕14号的颁布很可能是大区法院的改革序幕，未来不排除将省级法院管辖的跨行政区划案件归入巡回法庭的管辖范围的可能。逐步形成：最高院本部集中精力于宏观法律指导，重心放在司法解释；巡回法庭管辖范围扩大，通过将原省级法院管辖的跨行政区划案件纳入管辖，逐步演化为大区法院，配合本部选择指导性案例；高级人民法院专注于二审法律监督，遏制省内地方保护主义；中级及基层人民法院专注于案件审理的新的法院职能布局。