转 不予撤销原具体行政行为决定的可诉性

公民、法人或者其他组织向行政机关提出要求撤销某个具体行政行为的申请，行政机关基于该申请作出不予撤销某个具体行政行为的决定，当事人对行政机关作出的不予撤销决定不服，向人民法院提起行政诉讼，人民法院应否受理？审判实践中，对这个问题存在不同的意见。

      笔者认为，行政机关基于当事人的申请作出的不予撤销原具体行政行为决定的可诉性不能一概而论，而要具体情况具体分析。

      ,一、行政机关受理当事人的申请后，经复查认为原具体行政行为合法并仅以此为由作出不予撤销原具体行政行为决定的，属于行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

      当事人提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。

      ,笔者审理过这样一个案件，王某经法院调解与宫某离婚，某区房产局根据法院的民事调解书将王某与宫某婚姻存续期间共同居住的公房的使用权人变更为宫某，后又为宫某办理了房改手续。

      一年后宫某将该房屋卖给刘某，某市房产局为刘某颁发了房屋所有权证。

      王某以某市房产局为刘某颁发房屋所有权证的行为侵犯其优先购买权为由，请求某市房产局撤销为刘某颁发的房屋所有权证。

      某市房产局受理王某的申请后，经复查认为其为刘某颁发房屋所有权证的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，遂作出不予撤销刘某房屋所有权证的决定。

      王某不服，向人民法院提起行政诉讼。

      ,此案中，某市房产局针对王某的申请，对其为刘某颁发房屋所有权证的具体行政行为的合法性进行了复查，并得出原颁发房屋所有权证的具体行政行为符合法律规定的结论。

      基于此，作出不予撤销刘某房屋所有权证的决定。

      由于该不予撤销决定仅是对原颁发房屋所有权证具体行政行为的合法性予以肯定，并未对王某创设新的行政法律关系，亦未对王某的权利义务产生实际影响，因此，该不予撤销原具体行政行为决定属于行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

      ,此种情形下，如果王某对某市房产局为刘某颁发房屋所有权证的行为不服，且符合法定起诉条件的，可以直接对该颁发房屋所有权证的具体行政行为提起行政诉讼，而不能对不予撤销原具体行政行为的决定提起行政诉讼。

      实践中，当事人之所以先申请行政机关对原具体行政行为予以撤销，再起诉行政机关作出的不予撤销决定，多半是因为其直接起诉原具体行政行为已经超过法定起诉期限，从而希望“曲线救国”。

      从这个角度讲，更不能允许当事人针对不予撤销原具体行政行为的决定提起行政诉讼，否则行政诉讼的起诉期限将形同虚设、毫无意义。

      ,二、行政机关受理当事人的申请后，并未对原具体行政行为的合法性进行复查，而是以当事人不具备申请人资格或者当事人存在违法行为等为由作出不予撤销原具体行政行为决定的，由于该不予撤销决定对当事人的权利义务产生实际影响，属于可诉的具体行政行为。

      当事人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

      ,笔者还审理过这样一个案件。

      白某的两间房屋具有临时房屋所有权证，但未取得土地使用权证。

      后某市政府给某通讯公司颁发了国有土地使用证，该证的用地范围与白某房屋占地有一部分重合。

      白某遂申请某市政府撤销给某通讯公司颁发的国有土地使用证，某市政府以白某未依法取得争议土地的使用权，且房屋属于违章建筑，房屋所有权证不具有法律效力为由，作出不予撤销国有土地使用证决定。

      白某不服，向人民法院提起行政诉讼。

      ,此案中，虽然某市政府也是针对白某关于撤销给某通讯公司颁发的国有土地使用证的申请，作出不予撤销原国有土地使用证的决定，但由于某市政府作出该不予撤销决定的理由并非因为经复查后认为原颁发国有土地使用证的具体行政行为合法，而是因为认定白某未依法取得争议土地的合法使用权，且房屋属于违章建筑，房屋所有权证不具有法律效力。

      该市政府在受理白某的申请后，以颁发国有土地使用证时已经过严格审查，白某未提出确凿证据，在颁发国有土地使用证四年之后无需再对该国有土地使用证的合法性进行复查为由，根本未对原颁发国有土地使用证的具体行政行为的合法性进行复查。

      ,此种情形下，某市政府作出的不予撤销国有土地使用证决定不是其对原颁发国有土地使用证具体行政行为合法性的肯定，而是通过认定白某存在违法行为的方式，对白某的权利义务产生了实际影响。

      也正是基于此，白某获得了起诉该不予撤销决定的原告诉讼主体资格。

      这时，不予撤销原具体行政行为的决定不属于行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，而是对当事人权利义务产生实际影响的具体行政行为，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。

      ,除了上述情形之外，还有的不予撤销原具体行政行为决定是以申请人与申请撤销的原具体行政行为之间没有法律上的利害关系，不具备申请人资格为由作出。

      这种情形下，由于不予撤销决定否定了申请人与申请撤销的原具体行政行为之间存在法律上的利害关系，也对申请人的权利义务产生实际影响，因此，该不予撤销决定也不再是行政机关重复处理的行为，而是可诉的具体行政行为，如果当事人对该不予撤销决定的起诉符合法定起诉条件，那么人民法院亦应当依法受理。

      ,值得一提的是，行政机关在作出不予撤销原具体行政行为决定时，有的向申请人交待了诉权和起诉期限，有的则未交待。

      如果是第一种情形，即使不予撤销决定中明确交待了诉权和起诉期限，人民法院也不应受理申请人的起诉，这是因为行政诉讼的受案范围是由行政诉讼法及其他单行法律、法规规定的，行政机关无权决定其作出的具体行政行为是否可诉。

      同理，如果是第二种情形，即使不予撤销决定中没有交待诉权和起诉期限，由于该不予撤销决定的内容决定了其是可诉的具体行政行为，因此，申请人仍然有权依照行政诉讼法的规定，在法定起诉期限内向人民法院提起行政诉讼。

      ,（作者单位：辽宁省高级人民法院）

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