临沂市中级人民法院纠正一审错误，指令继续审理行政协议案件

“在行政诉讼案件中，行政协议的认定、法律适用以及司法救济的途径是审理的关键。本案中，上诉人管明洲因与被上诉人郯城县人民政府郯城街道办事处和郯城县郯城街道办事处管庄村村民委员会之间的土地补偿协议纠纷，提起行政诉讼。法院如何在本案中认定行政协议的性质？如何处理法律溯及力问题？以及如何解决不同法院之间对同一案件性质认定的冲突？本文将通过对该裁定书的分析，探讨行政诉讼案件中的重要法律问题，并分析法院在审理过程中的裁判思路。接下来，我们将详细解析这起行政诉讼案件的裁定内容。”

【案情简介】

山东省临沂市中级人民法院审理了一起行政协议纠纷案件。上诉人管明洲因与郯城街道办和管庄村委会签订的土地补偿协议问题，不服临沂市罗庄区人民法院驳回其行政诉讼的裁定，提起上诉。一审法院认为，由于协议签订于2015年5月1日《行政诉讼法》修改前，应属于民事诉讼范围。管明洲上诉称，协议应属于行政诉讼受案范围，且他曾尝试提起民事诉讼被驳回。二审法院认为，一审法院适用法律错误，应依法受理行政诉讼，因此撤销一审裁定，指令临沂市罗庄区人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。

【附法院判决书】

山东省临沂市中级人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)鲁13行终381号

上诉人（一审原告）管明洲，男，1977年12月24日出生，汉族，住郯城县郯城街道办事处管庄村。

委托代理人曹冠坤，山东元开律师事务所律师。

委托代理人徐卫国，山东元开律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）郯城县人民政府郯城街道办事处，住所地：郯城县北环路51号。

负责人：张子坤。

委托代理人杜玉林。

被上诉人（一审被告）郯城县郯城街道办事处管庄村村民委员会，住所地：郯城县郯城街道办事处管庄村。

负责人：丁林刚。

委托代理人杨冰雪，山东华斌律师事务所律师。

一审第三人管章艳，男，1953年12月27日出生，汉族，住郯城县郯城街道办事处管庄村，系上诉人管明洲之父。

上诉人管明洲因诉被上诉人郯城县人民政府郯城街道办事处（以下简称郯城街道办）、郯城县郯城街道办事处管庄村村民委员会（以下简称管庄村委会）行政协议、请求行政赔偿一案，不服临沂市罗庄区人民法院作出的（2020）鲁1311行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院审理后认为，本案所涉及的土地补偿协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对土地补偿协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利和义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力。虽然《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”，但同时该规定第二十八条又规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”据此可见，该规定约束的是2015年5月1日之后签订的行政协议，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案被诉的土地补偿协议是2015年5月1日之前签订的，原告不服，应提起民事诉讼。原告对该协议提起的本次起诉，不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告管明洲的起诉。

上诉人管明洲不服一审裁定，上诉称，一、本案“土地补偿协议”作为行政协议属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定本案不属于行政诉讼受案范围，并驳回起诉，属于认定事实错误，适用法律错误。二、上诉人管明洲曾以本案“土地补偿协议”系民事案件提起民事诉讼，但是经过郯城县人民法院和临沂市中级人民法院均认定为本案“属于行政诉讼范围”。原审罗庄区人民法院又以本案“不属于行政诉讼受案范围，应提起民事诉讼”而驳回管明洲的起诉。显然，本案出现了“司法打架”情形，严重损害了上诉人的合法权益。三、本案“土地补偿协议”作为行政协议，签订程序违法，且损害了上诉人的合法权益，依法应当确认无效，并赔偿上诉人的损失。请求二审法院查明事实，依法改判或发回重审。

被上诉人郯城街道办、被上诉人管庄村委会和一审第三人管章艳二审未予书面答辩。

本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。该条明确规定了推定管辖制度，目的是为了保障当事人的合法权益能够得到及时有效的救济，防止法院内部之间相互推诿，损害司法权威。本案中，生效的民事裁定已以涉案协议系行政协议，应属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回上诉人的起诉，上诉人之后在一审法院又提起行政诉讼，根据上述司法解释的规定，一审法院应当依法受理。但一审法院又以本案不属于行政诉讼受案范围应提起民事诉讼为由裁定驳回上诉人的起诉，违反了上述司法解释的规定，使上诉人告诉无门，不利于争议的及时解决。综上，一审裁定适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销临沂市罗庄区人民法院作出的（2020）鲁1311行初24号行政裁定；

二、本案指令临沂市罗庄区人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长  董中华

审判员  孙诚霞

审判员  王茂峰

二〇二〇年十一月七日

书记员  李浩维

【总结】

管明洲成功上诉，二审法院裁定撤销一审法院的驳回裁定，并指令一审法院继续审理本案。建议管明洲准备好相关证据和诉讼材料，积极配合一审法院的审理工作，争取在行政诉讼中取得胜诉。同时，应注意与被上诉人郯城街道办和管庄村委会的沟通，探讨是否有和解的可能性，以节省时间和成本。未来在涉及行政协议纠纷时，应明确协议性质，选择正确的诉讼途径，以避免不必要的法律程序延误。

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