转载对点供与城市管道燃气纠纷的司法裁判观点和行政执法倾向案例二

【案例二】兴平市燃气有限公司不服兴平市住建局和重庆玉祥公司签订的行政合同纠纷案（一）案件的当事人及第三人：原告：兴平市燃气有限责任公司（以下简称兴平市燃气公司）被告：兴平市住房和城乡建设局（以下简称兴平市住建局）第三人：重庆玉祥实业有限公司（以下简称玉祥公司）（二）案情简介： ?兴平市燃气公司向兴平市住建局申请办理混合加气站的审查审批手续，兴平市住建局未作出处理决定，原因是兴平市住建局已与玉祥公司签订了《合作开发天然气合同书》，将兴平市政府的天然气经营权出让给了玉祥公司。

      因此，兴平市燃气公司向法院提起行政诉讼，要求确认合作合同有关独家经营权的约定无效，并当庭要求判决兴平市住建局履行行政职责，对其申请进行审查审批。

      诉讼中，兴平市住建局主张事实上玉祥公司并非独家经营天然气的公司，同时还有其他公司在兴平市从事天然气经营。

      而玉祥公司主张其具有独家经营天然气的特许经营权。

      玉祥公司主张确认合同效力问题为民事诉讼范围，不能与本案一并审理。

      最终法院采纳玉祥公司意见，不予审理确认合同无效的请求，判决兴平市住建局限期受理兴平市燃气公司办理混合加气站的审批申请。

      （三）案件具体经过： 2000年9月8日，被告兴平市住建局和第三人玉祥公司签订了《合作开发天然气合同书》（以下简称合作合同），该合作合同中约定兴平市政府同意将天然气经营权出让给玉祥公司。

       2012年11月5日，被告兴平市住建局还报批了兴平市安邦天然气公司经营加气站并经陕西省住建局批准颁发了许可证。

       2013年2月21日，台玻咸阳玻璃有限公司与玉祥公司、咸阳市天然气有限公司达成了《协议书》，后二者各占50%股给台玻供气。

       2013年3月，咸阳市天然气有限公司与玉祥公司在政府协调下签订了《合作协议书》同意成立供气新公司。

       2013年9月11日，兴平市燃气公司向兴平市住建局提出新建LNG、CNG混合加气站申请，兴平市住建局在燃气公司起诉前未作出处理决定。

       2013年9月30日，兴平市燃气公司不服兴平市住建局以和玉祥公司签订合作合同为由不予批准原告申请办理混合加气站的审查审批手续，向陕西省兴平市人民法院提起行政诉讼，要求确认合作合同独家经营权的约定无效，并当庭要求判决兴平市住建局履行行政职责，为兴平市燃气公司办理混合加气站的审查审批手续。

      2014年8月6日，法院判决被告对原告2013年9月11日书面提出新建LNG、CNG混合加气站申请，在判决生效后三个月内予以受理。

       （四）本案争议焦点：1. 原告兴平市燃气公司有无诉讼主体资格。

      2. 本案争议的合同是民事合同还是行政许可合同。

      3. 原告两个诉讼请求能否合并审理 （五）当事人辩护意见：兴平市燃气公司辩护意见：合作合同本质上赋予玉祥公司非法垄断独家经营天然气的权利，限制了天然气在兴平市区域的竞争。

      根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，凡从事城市供水、供气、供热等行业属于特许经营范畴，而特许经营应坚持合理布局，有效配置资源的原则，鼓励跨行政区域的市政公用基础设施共享。

      故认为合作合同实为行政许可行为，侵犯了兴平市燃气公司的利益。

       兴平市住建局辩护意见： 兴平市燃气公司申请住建局审查兴平市燃气公司办理混合加气站的审查审批手续，兴平市住建局拒收是事实。

      2000年9月8日住建局与玉祥公司签订了《合作开发天然气合同书》，该合作合同中约定兴平市政府同意将经营权出让给玉祥公司，也是事实。

      但政府这些年没收益，表面签订的是合作合同，占10%的股份，其实是玉祥公司自己经营自己受益，政府行使的是管理权，不是平等对价，是行政许可行为。

      兴平市燃气公司说兴平市住建局赋予玉祥公司是独家经营，实际上玉祥公司并不是独家经营，政府还在2012年11月5日批准了兴平市安邦天然气公司经营天然气和汽车加气站；2013年3月7日，咸阳市天然气有限公司和玉祥公司还签订了合作协议书，成立天然气新公司给台玻公司供气。

       玉祥公司意见： 1. 原告兴平市燃气公司当庭提出细化诉讼请求，实为增加诉讼请求，即“请求判令被告履行行政职责，为原告办理混合加气站的审查审批手续”（下称：新增诉请）。

      其认为由于新增诉请与原诉请“确认被告与第三人签订的《合作开发天然气合同书》关于天然气独家经营权的约定为无效条款”无论法律关系还是案件的关联性均不属于同一类案件，故不能合并审理，而应当作为两个独立的案件分别审理。

      具体事实和理由如下：两个诉讼请求系独立的两个法律关系，无法合并审理。

      新增诉请系原告所谓被告的行政不作为所致，第三人与该增加的诉请并无关联，所以不能一案进行审理。

      新增诉请属于《行政诉讼法》中具体的行政不作为而引起的诉讼，属于典型的行政诉讼案件，该行政案件的案由系行政不作为诉讼。

      而原诉讼请求“确认被告与第三人签订的《合作开发天然气合同书》关于天然气独家经营权的约定为无效条款”系确认合同效力之诉，显然，原告的诉请涉及到行政不作为之诉与确认合同效力之诉，这两个诉请系独立的法律关系，并不能合二为一审理。

      另据2011年最高人民法院（《关于民事案由规定》法（2011）42号第137项）将“特许经营合同纠纷”列为民事案由，更加印证了原诉请系民事案由，对此诉请，法庭应以裁定驳回其起诉。

      而对新增诉请的行政诉讼案件，法庭可以做出判决，如两个诉请合并审理，法庭将面临对两个诉请分别做出民事裁定与行政判决一案两判的错误，故两个诉请无法在同一案件审理。

      2. 原告兴平市燃气公司无诉讼主体资格，第三人是通过公平招标中标的，原告没有参加竞标，是原告放弃了自己的权利。

      3. 原告的起诉超过法定起诉期限，应驳回原告起诉。

       （六）质证意见 原告提供的证据两组：原告第一组证据：证据1：《关于新建LNG、CNG混合加气站的申请》一份；证据2：被告和第三人签订的《合作开发天然气合同书》一份。

      原告用第一组证据证明被告以合作合同拒绝受理原告的申请，侵犯原告合法权益构成行政不作为。

      被告质证意见：对第一组证据认可，但被告事实上已打破第三人独立经营权。

      第三人质证意见：对第一组证据1真实性、合法性有异议，和第三人无关联性。

       真实性:有异议,该申请没有形成时间,也没有是否向被告送达的证据,应当是原告为恶意诉讼而单方制作的自证,真实性不认可。

       合法性:有异议。

      首先,该证据源于原告自身,属于原告自证,且没有证据证实该申请书送 达给了被告,故不认可; 其次,该申请书形式上没有申请人和申请事项,也没有具体的请求目的, 仅仅是请求各部门对原告大力支持,属于情况反映范畴,非正式申请书; 再次,申请书是请求原告为其办理混合加气站手续,但只有陕西省住房和建设厅才是办理手续的职能部门,被告只有接收呈报权,没有审批权,原告向被告申请办理,主体错误。

      关联性:该申请与第三人没有法律上的利害和利益关系,与第三人没有关联性。

      对第一组证据2《合作开发天然气合同书》真实性、合法性认可，关联性不认可。

      该合同法律效力和第三人在兴平市的天然气独家经营权已得到生效判决书的确认，合同书本身既不能否定合同效力，又不能作为是否侵犯原告合法权益的证据。

       原告第二组证据：证据1：兴平玉祥天然气有限公司、兴平市安邦天然气公司经营《燃气经营许可证》各一份证据2：兴平市玉祥天然气有限公司与咸阳天然气有限公司《合作协议书》证据3：台玻咸阳玻璃、兴平市玉祥天然气有限公司、咸阳市天然气有限公司《协议书》一份 原告用安邦天然气有限公司《燃气经营许可证》及《合作协议书》欲证明第三人独家经营权已被打破，被告应受理其办证审查手续。

       被告质证意见：认可该组证据。

      实施就是第三人已不享有独家经营权。

      被告已批准了两家公司经营燃气业务。

       第三人质证意见：不认可第二组证据真实性，均没有原件，且证据中并没有提供兴平市台玻专线有限公司的燃气经营许可证。

      对兴平玉祥天然气有限公司和兴平市安邦天然气有限公司的《燃气经营许可证》合法性认可，对证据2《合作协议书》和证据3《协议书》的合法性不认可，此二份协议均是在特定情形下在政府主导主持下达成，违背了第三人的本意。

      关联性：不认可。

       兴平市安邦天然气公司的燃气经营许可证只有汽车加气站的范围，与玉祥公司管道天然气的经营范围并不冲突，且安邦公司使用的仍然是第三人通过管道供应的天然气，属于第三人的下游用户，并不能打破第三人的独家经营权。

       咸阳市天然气有限公司与兴平市玉祥天然气有限公司之间的合作，是特定条件下在政府主导下的产物，并非常态，且咸阳公司作为股东介入仍然是在第三人书面同意后，并严格依照双方设定的特定范围内成立新公司后，由新公司供气，并非咸阳公司自己单独在兴平市区域供气，充分证实了第三人享有独家经营权，兴平市天然气市场并非可以自由无序进入。

      该份证据与本案的行政不作为诉讼并无关联性。

      被告提供的证据：被告和第三人签订的《合作开发天然气合同书》一份被告欲证明此合同是行政许可合同不是民事合同，因为政府没收益。

      原告质证意见：这是独家经营合同，是非法垄断经营权，其侵犯原告利益。

      第三人质证意见：这是民事合同。

      是被生效民事判决认可的合同，是有效的。

      第三人提供的证据：证据1：兴平市住建局在2000年发出的公告。

      证据2：兴平市天然气利用工程《招商引资细则》。

      证据3：被告和自己签订的《合作开发天然气合同书》。

      证据4：陕西省住建局给第三人颁发的《燃气经营许可证》（系原件）证据5：重庆市生效的（2013）渝五中法民终字第03807号民事判决书 第三人证明内容： 证据1：欲证明自己是通过招标中标的，原告放弃了投标。

      证据2：欲证明自己符合中标条件。

      证据3：欲证明第三人在兴平市享有天然气独家经营权已13年，是平等自愿民事合同。

      证据4：欲证明自己享有独家经营天然气管道权利。

      证据5：欲证明已经确认本案原诉讼请求所涉及的《合作开发天然气合同书》属于民事合同且合法有效，故原告原诉请属于民事案件。

      原告质证意见：独家经营权是非法的，应予撤销。

      其它证据是被告和第三人串通好的，不予认可。

      被告质证意见：对第三人提供的证据真实性予以认可，但合法性不予认可，（2013）渝五中法民终字第03807号民事判决书，确认本案原诉讼请求所涉及的《合作开发天然气合同书》属于民事合同判决是错误的，不应予以认可。

      这个是行政合同，政府在特定的条件下签订了这样的合同，不是平等主体，政府行使的是管理，是许可行为。

      法院质证意见：原告提出的两组证据合议庭综合认证为原告于2013年9月30 日向被告提交《关于新建LNG、CNG混合加气站的申请》一份,被告以和第三人已签订《合作开发天然气合同书》不予批准的证据予以采纳。

      对第三人提供的五组证据予以采纳。

       （七）法院判决：原告要求确认“合作合同：约定的独家经营权为无效条款的请求，因原告不签尚不是利害关系人，本院不予审理；但被告以该“合作合同”存在为由不审查原告申请的行为属于行政不作为，原告要求被告行政作为的请求应予支持；被告应先受理原告审查审批手续，是否批准办理相关手续，待审查以后决定。

      

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