政策观察︱从法律体系建设角度看海南自贸港法（草案）

2020年4月9日十三届全国人大常委会第十七次会议，表决通过了全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定，并将制定海南自由贸易港法列入十三届全国人大常委会立法工作计划。2021年1月，全国人大公布了《中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）》（以下简称“海南自贸港法草案”）并面向社会公众公开征求意见。这意味着国家已经开始着手海南自贸港法律体系的创设工作，此后相继出台更多与此配套的法律法规，最终形成海南自贸港独立的“法律体系”。本文将结合海南自贸港法草案的相关内容，从法律体系建立角度分析草案内容。

一、自贸港法律体系建设分析

自由贸易港建设的首要任务是建立法律体系，只有完备的法律制度保障，自贸港自由高效的金融体系才能平稳运行。因此，国家在布局海南自贸港时，参考了新加坡和迪拜自贸港早期的经验，在构建贸易金融体系前，立法先行，首要做好自贸港立法体系的创设构建工作。海南自贸港草案，便是整个法律体系创设的总纲，重要性不言而喻。

从目前颁布的海南自贸港法草案内容上看，共五十四条内容，包括总则、贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施、附则。几乎涵盖了自贸港法律体系创设的每个方面。以下就其中较为重要的法律体系建设内容进行解读。

1. 立法变通权的赋予

海南自贸港法草案第十条规定：海南省人大及其常委会制定的海南自由贸易港法规经全国人大常委会及国务院备案说明后，可以对现行法律或者行政法规“作变通规定。

该条规定意味着国家在立法层面上赋予了海南自贸港立法变通权，从中央的层面来看，国家为创设自贸区而赋予一个区域单独立法变通权是极其少见的。这与设立深圳经济特区的模式也完全不同，当年深圳特区相关法规的设立是先试立法，因为国家当时法律法规对于经济特区的规定仍存在空白，国家以深圳作为试点先行在地方立法，成熟后再以国家立法的形式推广。但目前国家建设海南自贸港，我国法律法规已经相对完备，国家对于金融秩序的管理和控制手段已经相对成熟，因此，为了激活金融体系，提升区域经济自由度，赋予区域立法权限，是极其重要和关键的一步。

当然，对于立法权限的下放，并不是单纯的行政决策可以决定的。任何有关的法律制度、法律体系的创设，也要遵循现有法律法规，否则将会是牵一发而动全身，引发整个金融体系、法律体系的动荡。

结合《立法法》第八条对于中央立法权的规定：下列事项只能制定法律：

① 国家主权的事项；

② 各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

③ 民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

④ 犯罪和刑罚；

⑤ 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

⑥ 税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；

⑦ 对非国有财产的征收、征用；

⑧ 民事基本制度；

⑨ 基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；

⑩ 诉讼和仲裁制度；

⑪ 必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

中央立法专属权是为了充分确保和维护中央立法权统一性和权威性。《立法法》第八条的十一项法律制定专属事权，一般地方立法活动只能在这十一项内容范围之外开展，即使是经济特区立法和自贸区条例也未能涉足这些事项。而此次对于海南自贸港的立法权下放，从目前发布的海南自贸港法草案中分析，中央可能将在《立法法》第八条中的（六）（九）事项范围内尝试下放或授权一定权限，在立法内容上涉及征税体系创新、贸易投资自由、金融货币自由、出入境自由等方面进行法制改革，促使海南自贸港行使创新的任务与权利，充分调动海南建设中国特色自由贸易港新体制的立法主动性。

2. 财政税收制度

根据海南自贸港法草案第二十八条：全岛封关运作、简单税制前，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。全岛封关运作、简单税制侯，海南自由贸易港对进口征税商品实行目录管理，目录之外的商品进入海南自由贸易港，免征进口关税。进口征税商品目录由国务院财政部门会同国务院有关部门和海南省制定。

首先，“零关税”政策在海南自贸港法草案第二十八条中得到充分明确。全岛封关后，目录之外的商品免征进口关税，目前中国只有港澳台享受独立关税区。其次，该条文明确了货物、物品进出“二线”的税收管理，相关税收管理办法由国务院有关部门会同海南省制定。这也在一定意义上说明，海南自贸港法的立法变通权是在中央指导下的，有序的立法权下放，相关法律法规的创设并未脱离中央立法机关的管控。除此以外，草案第四章关于财政税收的部分，还明确了“低税率”和“简税制”的法制建设。在特殊财税体制确立的同时，建立相应的税收征管体系。

3. 产业发展与人才支撑制度

海南自贸港法草案对于产业发展尤其是人才支撑方面的制度创设亮点十分突出。国家在推动自贸港建设的过程中，对于海南当地产业结合以及人才输送工作做了大量的布局。

针对产业，海南自贸港法草案提出建立开放型生态型服务型产业体系，发展旅游业、现代服务业、高新技术产业；扩大数字领域开放，促进以数据为关键要素的数据经济发展，探索数据跨境流动的有序安排；建设重大科研基础设施和条件平台，建立科技创新管理制度，完善国际科技合作机制；推进金融改革创新，率先落实金融业开放政策，打造与高水平的贸易投资自由化便利化相匹配的跨境资金流动机制；建设国际旅游消费中心，发展文化体育、健康医疗、养老养生产业；建设国际航运枢纽，制定运输政策、航运制度、船舶管理制度，完善海洋服务体系。

针对人才，海南自贸港法草案提出完善人才体制机制，建立高效便利的出境入境管理制度，逐步实施更大范围适用免签入境政策，延长免签停留时间。也就是说，海南居民在海南自贸港建成后，将作为“离岸居民”，可以更加方便的出境入境，海南将会成为全国除了香港、澳门之后，第三个最容易出境入境的区域。具有海南自由港法律身份的居民或机构法人，会具有中国香港市场主体的身份，出境入境将会十分便利。

二、草案内容完善建议

对于海南自贸港独立法律体系的建立是不可能一蹴而就的。国家和地方在立法过程中，既要保证自贸港经济体系的自由和开放，又必须确保自贸港的经济体安全和稳定，它的快速运行必须保证是在可控的范围内进行的。这对于立法者提出了很高的要求。海南自贸区的创设有着中国自己独有的特色，简答的照搬照抄其他国家的规定在这里也行不通。如果只是对个别问题进行碎片化的管理和规定，缺乏系统性的统筹，海南自贸港的运转将会产生巨大问题。

1. 科学、合理而又明确地划分中央与自贸港的权限

目前对于自贸港的权限划分是十分关键的问题。它最终会影响到整个体系的运转是否能达到预期效果，真正的做的自由、开放、有序。以什么样的标准去划分权限也是中央需要考量的问题。目前在已经出台的草案中，关于此方面的问题，并未找到明确的规定。

目前全球各国在创设经济特区较为普遍的做法是：实行不同于所在国其他区域的、更加开放自由的商业规则。因为商业规则可以灵活多变，而国家对于方向性方面的把控可以通过立法进行引导。

海南自贸港可以以商业规则，作为中央与海南自贸港的权限划分的标准。《海南自贸港法》可规定，商业规则由海南自贸港自主制定，非商业规则适用国家的统一规定。国家在政治决断的基础上，由中央出台海南自贸港可自主制定的商业规则清单，从而使中央与海南自贸港的关系得到合理而又清晰的划分，以满足自贸港建设的需要。

2. 进一步加强自由进出口规则

零关税和自由进出口，对于提升自贸港的贸易开放和自由度助益巨大。与此同时，众多国家和地区为了收获经济全球化的利益，已经通过单边、双边或区域制度安排，实行了更高水平和更广范围的贸易开放，突出地体现在以零关税、零壁垒和零补贴为代表的“三零”原则上。

我们认为，海南自贸港草案应及时捕捉和反映国际贸易规则发展的新趋势。对照“三零”原则，海南自贸港草案没有充分体现零壁垒和零补贴的内容。就贸易壁垒来说，除关税之外的壁垒仍然会妨碍全球生产要素在自贸港的聚集和优化配置，因此，自贸港高水平的贸易开放不仅需要零关税，而且也需要零壁垒。

另一方面，贸易补贴因扭曲正常的国际贸易而为WTO法和其他众多国际协定所制止，因此，补贴不仅会在国际层面受到法律追究，而且不利于自贸港从公平贸易中受益。因此，海南自贸港应增加自贸港实行零补贴的规定，以落实对标最高贸易开放水平的目标。

三、结语

总之，无论是对企业还是对个人，认识到海南自贸港立法的战略意义是至关重要的。国家布局海南自贸港有着极高的战略定位，中央下放到海南自贸港的权限更是史无前例，可见我国对建设自贸港的信心与决心。本次出台的海南自贸港法草案进一步推进海南自贸港建设的法制进程，加速了中央重大决策部署落地，使得海南自贸港建设于法有据、有法可依。对于海南自贸港整体法律体系的设立，是带有实验性、前瞻性的挑战，也是国家对于自身立法水平，金融管理水平的一个试金石。海南自贸港的设立，并不是一个区域的繁荣，更重要的，是通过海南自贸港的设立，逐步加大中国开放的力度与决心。作为法律从业者，海南自贸港的设立，为我们提供了无限的机遇与挑战。在更加自由开放的法律规制下，律师如何快速灵活的解决法律问题，法院如何权衡裁判规制，将成为日后法律工作者需要研究和探讨的问题。