解读《中华人民共和国出口管制法(草案征求...

与之前的中国出口管制法律体系相比较，即将出台的出口管制法具有以下特点：

在此之前，中国无专门的出口管制法。所有与出口管制相关的制度均散见于各种法律、法规、规章以及中国参加的各种相关国际条约等等。这些散见于各种法律、法规、规章的出口管制制度既不系统，也缺乏权威，严重影响了出口管制制度的实施效果，而且不能满足现实国家安全需要。出口管制法的出台不仅对之前的出口管制制度进行了系统梳理与归纳，而且根据现实需要有针对性地借鉴了国内外成熟经验，填补了出口管制立法的空白。

相对于之前的出口管制规定而言，出口管制法具有更清晰的制度设计与执法保证措施，且以单一法律形式颁布实施具有更高的法律效力。因而更具可预见性及操作性，不仅便于实施，而且能够达成该法的立法目的。

在管制政策方面，不仅丰富了出口管制清单制度，而且明确建立了临时管制、紧急状态管制、禁运、国别风险评估等等制度。在出口许可管理方面，不仅进一步明晰及强化了许可制度，诸如对许可进行分类申报与授予、最终用户的承诺与核查、最终用途证明、黑名单管控等等，而且明确确立了全面控制原则，即对管制清单之外物项的出口也将视情况申报许可。所有这些政策及制度都是对此前相关出口管制在制度层面以及操作层面的丰富与完善，有助于出口管制主管部门的依法行政，也有助于相关市场主体的一体遵循。

出口管制法将具有域外效力。根据征求意见稿，管制物项或包含中华人民共和国管制物项且其价值达到一定比例的外国产品，从境外出口到其他国际（地区）的，适用该法。换言之，即使对于已经出口的管制物品，在符合相关条件的前提下，该些物品的再利用、出口或转移也将受到出口管制法的约束。这种制度安排既是中国国家安全的需要，也是中国全面履行相关国际义务的需要。

对于出口管制主管部门，之前负责出口管制的政府主管部门较为分散，主要以管制物品的分类划分对应的主管部门。出口管制法出台后，将相关主管部门主要划分为军品出口管制主管部门与两用物项出口管制主管部门。对于出口管制主管部门的执法权限，出口管制法明确列举了出口管制主管部门有权采取的六大措施，并强调了在出口管制主管部门执法过程中其他政府部门的协助义务以及市场主体的配合义务。明确的出口管制主管部门及其清晰的执法权限有利于出口管制制度的有力实施。

对于违反出口管制法律的行为，相较于之前的各种单行法规、规章，将出台的出口管制法加大了处罚力度，例如，以前的相关违法行为的罚款一般为经营额的1倍到5倍，而征求意见稿的相关罚款为违法经营额的5倍到10倍。此外，该法还引进了反规避措施，对于规避管制行为、规避出口专营资格要求等行为，出口管制法将予以处罚。

征求意见稿明确列举了适用出口管制的四大类对象，即两用物项、军品、核以及其他与国家安全相关的货物、技术、服务等物项。其中“两用物项”中的“两用”主要针对民事用途和军事用途或与大规模杀伤性武器相关的货物、技术和服务等物项；而“军品”主要是特别针对用于军事目的的装备、专用生产设备及其他物资、技术和有关服务。从上述对两用物项和军品的定义，可发现出口管制的对象不仅包括实物，如货物或物资，也包括无形的技术和服务。

另一方面，征求意见稿也明确规定了两种被“管制”行为：一类为“转移”，即将管制物项从中国境内向境外转移，而无论实施该转移行为的主体是中国还是外国的自然人、法人或其他组织；另一类为“提供”，即中国自然人、法人或其他组织向外国自然人、法人或其他组织提供管制物项，而无论该提供行为是发生在中国境内还是境外。

根据征求意见稿，我国实施的出口管制制度主要为两大类，即清单制度和许可制度。

就清单制度而言，虽然本次征求意见稿并未包含任何管制清单或目录，但其明确规定了两用物项的出口管制清单由主管部门制定后报国务院批准公布；军品出口管制清单由主管部门制定后报国务院和中央军委批准公布。另外，主管部门报国务院或中央军委批准后，可以实施临时管制措施，即对管制清单之外的管制物项实施管制，但该临时措施的实施期限不得超过2年。

另一方面，从征求意见稿将许可制度分为一般规定和针对两用物项及军品的特别规定就不难看出许可制度较清单制度而言更为全面且复杂。其中，一般规定适用于所有管制物项，即出口经营者的出口行为在同时满足以下几个条件时其必须遵守出口许可制度：(i) 出口的物项在管制清单范围之外；(ii) 主观上，出口经营者知道或应当知道或得到过国务院有关部门的通知；(iii) 客观上，出口行为可能危害国家安全、存在扩散风险或被用于恐怖主义目的的。围绕上述原则，许可制度的一般规定还强调了“最终用户和最终用途”的划分，即出口主管部门有权要求相关义务主体提供关于最终用户和最终用途的证明文件，并且开展实地核查，同时建立黑名单管控制度来进行监控。为此，相关主体有义务承诺未经许可不得擅自改变最终用途或最终用户。上述义务主体主要包括出口商、进口商、出口货物的发货人或代理报关的企业。

就许可制度的特别规定而言，征求意见稿主要分别就取得两用物项和军品出口的许可所涉及的不同申请及批准程序进行了规定。简而言之，不同于两用物项仅需申请并取得有关部门颁发的出口许可证，军品的出口经营者必须首先取得军品出口管制主管部门批准的军品出口专营资格，而后再根据相关程序依次办理军品出口项目、合同审批手续、申请取得军品出口许可证以及相关运输业务。

根据征求意见稿的规定，国务院和中央军委规定的履行出口管制职能的部门主管出口管制工作。而省级相关主管部门可以根据上述主管部门的授权或委托开展有关出口管制的工作。

出口管制部门的主要职责包括管制清单的制定与调整、处理出口管制的许可争议、出口管制执法以及相关信息的共享等，而其中与出口管制法实施密切相关的即是出口管制的执法工作。根据征求意见稿的规定，出口管制主管部门可以单独执法，或者会同有关部门共同协同执法。此外，征求意见稿赋予了出口管制主管部门必要的执法权限和手段，其中包括进入营业场所检查、询问相关利害关系人、查阅复制相关文件、检查、查封、扣押涉案出口物项、查询、冻结相关银行账户。

除此之外，征求意见稿还结合实践操作情况赋予了海关同等的执法权限和手段，前提是涉案行为是发生在海关监管的区域内。

同时，征求意见稿加大了对于违反出口管制法行为的惩处力度。针对征求意见稿所明确规定的包括无许可出口、提供材料不实、骗取或买卖许可证、协同或通谋或提供便利、故意规避管制、违反黑名单制度以及妨碍调查等在内的七种违法或违规行为，涉案企业或直接负责人员将承担相应的法律责任。除了常见的警告、罚款、没收违法所得、直接负责人的个人罚款等法律责任以外，征求意见稿还规定了将涉案企业及其主要负责人纳入全国征信系统内，并可以决定在3年内不受理相关企业的出口许可申请，更甚者暂扣或吊销相关出口资格。同时构成犯罪的涉案企业或主要负责人还可能面临刑事责任。

由于之前涉及出口管制的各种法规、规章多达数十项，而即将出台的出口管制法不可能对该些法规、规章所包括的内容一一覆盖。为此，在出口管制法出台后，对于出口管制法并未覆盖的部分单行法规或规章，其是否还将适用以及如何适用等问题，有待在实践中予以明确。

清单制度作为出口管制法的重要制度，其内容是否明确具体以及是否具有可操作性等都对出口管制法的实施具有重要意义。为此，在新法出台之际，新的管制清单能否配套出台，或者如何根据不断发展的实际情况实时进行调整并颁布原有清单，不仅是当务之急，也关系到新法的实施效果。

即将出台的出口管制法虽然对出口管制主管部门进行了规定，也明确该些主管部门享有的与出口管制相关的执法权限，但尚未明确出口管制主管部门到底是哪一具体部门、该部门应遵循的行政程序或执法程序是什么、以及其如何与其他政府各部门之间进行配合与协调等等，从而也有待进一步实施细则或规则的出台。

在出口管制法出台后，受影响最大的当属从事生产管制物品并予出口业务的公司。为此，该些公司应从以下几个方面开展工作以合乎该法的要求，从而避免不必要的法律风险。

对照出口管制法，尤其是将出台的管制清单，对公司出口的实物、技术以及提供的服务等等，应有基本的判断，即相关业务是否可能受出口管制法的规制，或是否属于出口管制的范围。简言之，公司出口或对外转移物品、技术以及提供的服务是否应按照出口管制法进行许可申报。

至于如何判断相关业务是否属于出口管制的范畴，根据已往的实践，除部分已有明确具体规定的产品、技术与服务外，相当一部分业务可以说难于界定是否属于管制的范畴。在这种情形下，公司应借助专业人士的力量进行判断，也可以向出口管制主管部门或其建立的咨询系统进行咨询确认。

在清晰判断出口业务属于管制范畴的前提下，公司应按照出口管制法建立必要的许可申报制度和业务流程。同时公司应有必要对相关业务人员开展必要的培训，以熟悉不同许可的特点及要求，并根据具体情况判断是申请单项许可还是通用许可。

对于故意规避出口管制的行为，出口管制法明确规定将予严厉打击或加重处罚。这一规定可以说是借鉴了国外已有的相关制度。对于这样的制度，业界应该并不陌生。如在今年初，某知名公司即因采取各种措施故意规避美国的出口管制法律而被美国政府加重处罚。为此，相关公司对此应有充分认识，一旦发现存在规避行为，其法律后果会更加严重。简言之，相关公司对出口管制不仅不能掉以轻心，而且在应该申请许可或报告的情形下，更不得采取规避措施。

纵观国内外实践，出口合规体系的建设是防范出口管制风险的最好手段。另外，完善的出口合规体系的建立及其遵循不仅在申报出口许可时可以加分，而且在面临行政执法时甚至可以作为从轻处罚的理由。为此，强调出口合规的重要性并建立出口合规体系是相关公司开展出口业务的应有选择。相关公司可以根据自己的业务情况建立符合自己公司实际需求的合规制度体系，但是无论什么样的合规体系，均应包括风险评估与识别、合规准则与培训、管理层承诺、预警与报告、合规记录、纠正等基本环节或步骤。