环保合规之三——涉污染环境罪企业合规整改与建设要点

近年来，最高人民检察院高度重视企业发展，制定了一系列检察政策指引，采取了诸多有针对性的举措。2020年3月起，最高人民检察院在上海、江苏、山东、广东的6家基层检察院，试点开展“企业犯罪相对不起诉适用机制改革”。2021年3月，最高人民检察院决定扩大试点范围，部署在北京、上海、江苏、广东等10个省份开展为期一年的第二期试点工作。2022年4月2日，最高人民检察院会同全国工商联专门召开会议正式“官宣”——涉案企业合规改革试点在全国检察机关全面推开「参见最高检2022年4月2日官方微信文章：《涉案企业合规改革试点全面推开！这次部署会释放哪些重要信号？》」。

全面推开以来，各地结合深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平法治思想，认真落实最高检关于涉案企业合规改革工作部署和要求，坚持依法能用尽用，在扩大办案规模、提升合规质效、培育典型案例等方面取得新成效。截至2022年12月，全国检察机关累计办理涉案企业合规案件5150件，其中适用第三方监督评估机制案件3577件（占全部合规案件的69.5%），较2022年4月初全面推开时分别新增3825件、2976件；对整改合规的1498家企业、3051人依法作出不起诉决定。另有67家企业未通过监督评估，企业或企业负责人被依法起诉追究刑事责任。在适用涉案企业合规的案件中，法定刑三年以上案件及适用认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议的案件所占比例逐步上升。合规办案基层检察院覆盖率不断提高，其中北京、天津、河北、辽宁、吉林、上海、江苏、安徽、山东、湖北、广西、重庆、贵州等13个省区市已实现合规办案全覆盖。

在最高检公布的涉案企业合规整改典型案例（目前四批共20起）中，污染环境罪的涉案企业合规整改案件就有两起，分别是第一批典型案例中的“张家港市L公司、张某甲等人污染环境案”「具体见《严管厚爱！最高检发布企业合规改革试点典型案例》」和第四批典型案例中的“山东潍坊X公司、张某某污染环境案”「具体见《最高检发布涉案企业合规典型案例（第四批）》」。除了前述典型案例之外，我们还搜集到了十余起污染环境罪涉案企业刑事合规不起诉案例。

《最高人民检察院关于开展企业合规改革试点工作方案》中对于合规整改适用的“企业范围包括各类市场主体，主要是指涉案企业以及与涉案企业相关联企业。国企民企、内资外资、大中小微企业，均可列入试点范围。案件类型包括企业经济活动涉及的各种经济犯罪、职务犯罪”。之后为贯彻该文件精神并落实第三方监管机制，最高人民检察院又与其他部委联合印发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（下称《意见》）《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）实施细则》《涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员选任管理办法（试行）》《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》等一系列文件，明确了涉案企业合规整改第三方监管机制适用于公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件，既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件，也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件。

根据前述合规整改的有关文件，涉案企业合规整改除了前述范围方面有要求之外，仍要符合“涉案企业、个人认罪认罚；涉案企业能够正常生产经营，承诺建立或者完善企业合规制度”，适用第三方机制的涉案企业还要具备启动第三方机制的基本条件并且涉案企业自愿适用第三方机制。「参见《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》等文件。」

涉案企业合规的启动有两种方式：一是办案检察院主动审核和适用；二是涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出适用。

（1）办案检察院主动审核和适用

《意见》规定，人民检察院在办理涉企犯罪案件时，应当注意审查是否符合企业合规试点以及第三方机制的适用条件，并及时征询涉案企业、个人的意见。

（2）涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出适用。

《意见》规定，涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出适用企业合规试点以及第三方机制申请的，人民检察院应当依法受理并进行审查。

根据前述涉案企业合规整改的相关文件的规定，结合我们团队办理涉案企业合规整改的实务经验，污染环境罪涉案企业合规整改的工作重点一般包括如下内容：

一、组建合规整改/建设领导小组。合规整改程序启动后，涉案企业应及时召开合规整改动员会，尽快组建合规整改领导小组，小组成员由企业实际控制人、主要负责人和直接负责的主管人员等组成，必要时，可以聘请外部专业机构或者专业人员参与或者协助。同时，还应明确小组负责人及各成员在合规整改期间的职责与分工，及时推进合规整改工作。

二、在全面剖析犯罪成因的基础上，制定切实可行的合规计划。涉案企业合规整改，剖析犯罪成因与找准涉案问题根源是基础。涉案企业应从生产经营实际情况出发，围绕涉案的相关污染环境行为进行合规风险自查，查找在公司治理、组织架构、管理制度、相关资质、环保监控设备及数据、环保台账管理、环保责任清单、合作伙伴、企业文化等方面存在的漏洞和不足，并在此基础上制定切实可行的合规计划，构建有效的合规组织体系，建立或完善可行的合规管理制度体系，健全合规风险防范报告机制，弥补企业制度建设和监督管理漏洞，防止再次发生相同或者类似的违法犯罪。

三、确立合规整改/建设的人力、物力保障机制。涉案企业应当为合规管理制度机制的有效运行提供必要的人员、培训、宣传、场所、设备和经费等人力物力保障。在人力保障方面，如涉案企业内部没有专业的合规人员，可聘请专业的合规顾问机构，但必须明确的是，涉案企业合规整改的全过程应以涉案企业为主，在合规顾问机构或人员的帮助下，涉案企业要积极培育企业内部的合规人员，确保合规顾问或人员离场后，企业仍可自行运行相关合规管理机制。在经费保障方面，为保障合规管理工作的持续运行，涉案企业应设立专门账户，建立专项资金管理制度，制定合规管理专项资金预算方案，明确合规资金的用途（如环保设备的引进、环保合规及其他业务方面的培训、合规宣传、合规资料印刷等）、使用流程。

四、按照合规计划书与检察机关及第三方监管组织的意见和建议落实合规整改/合规建设工作。

涉污染环境罪的企业进行合规整改，将企业行政责任与刑事合规相结合，推动生态修复与合规整改的联动，能够有效实现社会公共利益的保护、企业的再犯预防与生态环境的可持续发展三者之间的平衡。但由于涉嫌污染环境罪的案件往往具有很强的专业性，行政监管部门前期的行政认定、调查报告往往会在刑事程序中具有较大的影响力，因此污染环境罪的行刑衔接问题一直都是理论与实践关注的焦点。在参与涉污染环境罪企业合规整改过程中，律师同样应当关注行刑衔接方面的问题，协助企业顺利、有效地完成环保专项合规工作。具体而言，包括如下几个方面的内容：

首先，要发挥行刑衔接在企业申请启动及推进合规整改程序中积极作用。在目前的涉案企业合规整改试点中，是否启动涉案企业合规整改并无明确标准，检察机关往往需结合案件综合情况、涉案企业经营情况、刑事处罚可能带来的影响等因素进行调查评估。由于行政主管部门熟悉涉案企业所处行业背景等信息，因此在启动合规整改程序时，检察机关通常会听取行政监管部门的意见。而《辽宁省人民检察院关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》更是明确规定：“检察机关应当自企业犯罪案件移送审查起诉之日起三十日内，对案件是否适用合规考察制度进行审查，并向涉罪企业、行政监管机关征询是否适用合规考察制度的意见。检察机关经审查认为可以适用合规考察制度，涉罪企业、行政监管机关均同意适用的，应当适用合规考察制度；检察机关经审查认为不应适用合规考察制度，或涉罪企业、行政监管机关不同意适用合规考察制度的，检察机关应按照一般刑事案件处理程序对案件作出处理决定。”这一规定实际上赋予了行政监管机关“一票否决”的权力。而最高人民检察院、司法部、财政部、生态环境部、国务院国有资产监督管理委员会等九部委出台的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，将行政主管机关引入到涉案企业合规整改过程中，参与负责相关监督工作。因此，在协助企业申请启动合规整改程序时以及整改过程中，律师应当重点关注生态环境部门前期作出的调查报告、责令改正违法行为决定书等材料，积极与生态环境部门沟通，了解监管实践，依照生态环境部门的监管逻辑和法律法规、相关监管规定的要求，积极采取整改措施，例如对污染措施进行整改，制定突发环境事件应急预案、开展环境风险隐患排查，出具风险防控措施整改方案并邀请专业机构、专家进行评审，改正违法行为，减轻或消除违法后果，以之作为申请启动合规整改程序、顺利通过验收的“筹码”。

其次，在成功启动合规整改程序后，律师也可以通过推动行刑衔接来帮助企业获取更轻缓的行政处罚乃至免除行政处罚。根据《行刑衔接工作规定》，“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。对被不起诉人需要给予行政处罚的，经检察长批准，人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见。”在上文的典型案例中，检察机关在对涉罪企业作出不起诉决定后，向生态环境部门提出对该公司给予行政处罚的检察意见。此外，由于环境污染所造成的后果往往在短期内难以修复，即便争取到了不起诉决定，企业在后续过程中也始终面临较大的行政监管方面的风险。因此，通过涉案企业合规整改验收并不完全意味着律师在此案中的工作画上了“句号”，而且由于检察意见通常并不会明确建议生态环境部门将合规整改成果作为行政处罚的参考依据，而责令关闭、吊销营业执照等“资格罚”，对于企业而言，其严厉程度相当于死刑。因此律师要在协助企业进行环保合规整改过程中，注重建立长效环保合规制度体系及相应机制，确保合规的长效性和有效性，能够有效应对后续的行政监管。根据企业的需求，在通过验收后，律师也可以与企业进一步合作，协助企业积极与生态环境部门对接，根据行政监管要求对合规整改的成果进行及时转化，以相关法律、政策规定及实践中减轻或免除环境行政处罚的案例为指引，有针对性地梳理企业在合规整改过程中所采取的措施及成果，向生态环境部门表明企业为消除或减轻违法后果方面的努力，帮助争取从轻、减轻乃至免除行政处罚。

值得注意的是，在帮助企业尤其是大型企业进行环保专项合规整改的过程中，律师多以《ISO 14001:2015环境管理体系》参考，协助企业制订并实现其环境管理目标，履行环保合规义务。由于该标准是可认证标准，在合规整改完成后，律师还可以根据企业的需要，协助企业对接认证机构通过环境管理体系认证，以证明企业不仅完成了合规整改，而且在环境管理方面达到了国际水平，这不仅有助于企业树立良好的社会形象，而且合乎长效合规的内在要求。