强制执行参与分配制度若干实务问题探析（上...

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称“《民诉法司法解释》”）第五百零八条第一款规定，“被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。”该条款有几点重要内容：（1）参与分配制度仅适用于被执行人为公民或者其他组织的情况，原则上不适用于被执行人为企业法人；（2）参与分配制度适用前提是被执行的财产不足以清偿所有债权；（3）申请参与分配的主体应为“其他债权人”，即在该执行法院申请执行的债权人不能自行申请启动参与分配程序；（4）原则上，如作为普通债权人，需要取得执行依据（可以申请强制执行的生效法律文书，如生效判决、调解书）才是适格主体。

司法实践中，对于是否需要取得执行依据，强制执行中主要常遇到两种情形：

1、享有优先受偿权的债权人可直接申请参与分配：《民诉法司法解释》第五百零八条第二款规定，对人民法院查封、扣押、冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以直接申请参与分配，主张优先受偿权。因此，享有优先权（如船舶优先权、民用航空器优先权、应退受教育者学杂费用优先权等）或优先受偿权（如抵押权、质押权、留置权等担保物权、建筑工程价款优先受偿权等）可以直接持权利证明文件申请参与分配，无需取得执行依据。

2、首先查封但未取得执行依据的财产保全债权人：实践中有时候会出现普通债权人对债务人的部分财产进行财产保全，即作为第一顺位的首先查封权利人，但案件仍在审理过程中，该债务人的其他债权人在其他法院对债务人突然进入了执行程序并取得了处置权。如果仅仅因为该首先被查封的财产保全权利人的诉讼审理程序尚未终结、未取得执行依据而否定权利人申请参与分配的权利，将导致在先的财产保全完全失去意义。《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》[1]第三条第三款亦规定，首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。允许首先查封但未取得执行依据的财产保全债权人有权申请参与分配，也能够保障法院查清该债权人应该预留的份额。

对此，部分省市也有具体明确的规定。如《江苏省高级人民法院关于正确理解和适用参与分配制度的指导意见（2020年3月）》（下称“《江苏参与分配指导意见》”）第六条规定，“未取得执行依据的普通债权人具有下列情形之一，提出参与分配申请的，应根据其在诉讼、仲裁或者公证程序中请求给付的债权数额预留相应的财产份额：（1）债权人对执行财产首先申请采取查封、扣押、冻结措施的。”又如，《重庆市高级人民法院关于执行工作适用法律若干问题的解答（一）》（下称“《重庆执行工作问题解释》”）第五条规定：“已经起诉或申请仲裁但尚未取得执行依据的普通债权人申请参与分配的，人民法院不予准许。但有以下情形之一的，主持分配的法院应当按照相关债权人诉讼或申请仲裁请求给付的债权数额确定其分得的款项予以提存，待该债权人取得执行依据后支付：（1）在先查封为财产保全，所涉案件尚未审结，经协调由进入执行程序的人民法院处置财产并主持分配，在先查封的债权人要求参与分配的。”

需要注意的是，轮候查封的财产保全人未取得执行依据不能申请参与分配。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十六条第一款及《最高人民法院关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题的批复》规定，对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。轮候查封仅在先查封已经解除时才发生法律效力，如果人民法院对已查封、扣押、冻结的全部财产进行处分后，该财产上的轮候查封自始未产生查封、扣押、冻结的效力。在江苏省高级人民法院（2016）苏执复208号[2]案件中，法院同样认为，在在先查封未经依法解除或自动消灭的情况下，轮候查封并不发生实际的查封效力，更不可能据此当然取得参与分配的权利。

实践中常常出现，债务人在全国不同地区都有财产，财产形式往往以不动产及公司股权为主。尤其当债务人为自然人且濒临资不抵债时，大量不同的债权人可能在不同地区的法院对其财产进行查封。此时享有优先受偿权的债权人或其他符合参与分配条件的债权人，向哪个法院提出申请成为了现实问题。

2008年出台的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第九十二条曾规定，“债权人申请参与分配的，应当向其原申请执行法院提交参与分配申请书，写明参与分配的理由，并附有执行依据。该执行法院应将参与分配申请书转交给主持分配的法院，并说明执行情况。”即债权人可以向其已经申请执行的原执行法院提交参与分配申请书，由该原执行法院向其他法院转递。但是，该条文已经在2020年12月出台的《最高人民法院关于修改<最高人民法院关于人民法院扣押铁路运输货物若干问题的规定>等十八件执行类司法解释的决定》被删除，相关条文由《民诉法司法解释》第五百零八条至五百一十条替代，不再有“向其原申请执行法院提交”的规定。

根据现行有效的2020版《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（下称“《执行工作若干问题的规定》”）第五十六条第一款规定，对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。

《人民法院办理执行案件规范》（2017年）第四百八十一条规定，对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行，法律、司法解释另有规定的除外。被执行人的多项财产分别被不同法院查封，符合参与分配条件的，由各项财产的在先查封法院分别进行分配。相关执行法院协商一致并经申请执行人同意，也可以将各自查封的财产交其中一家法院进行处置和分配。共同上级法院也可以通过提级执行或指定执行将所有案件管辖权集中至一家法院，由该法院处置财产并主持分配。或者由共同的上级法院作出决定，确定其中一家法院对被执行人所有可供执行的财产或者价款统一处置，统一分配。

《江苏参与分配指导意见》第十四条规定，参与分配原则上由首先采取查封、扣押、冻结或者实际控制财产的人民法院主持。处置权经协商后移送的，由获得财产处置权的人民法院主持。受移送法院应当及时处置财产并启动分配程序，并将相关分配情况及时告知移送处置权的人民法院。被执行人有多项财产，且被不同法院查封、扣押、冻结并处置变现的，由控制主要财产的法院主持分配，也可以报请省法院或者中级法院指定其中一个法院主持分配。涉及省外法院的，可通过执行协调方式予以确定。

因此，我们建议，对于债务人的财产被不同法院查封并进入执行程序的，审慎起见债权人应向相关财产被首先查封、扣押或冻结的法院分别提交申请参与分配材料，如果执行法院过多、财产过于分散，申请参与分配的债权人应当积极与各法院进行沟通，争取案件交由主要财产所在地的法院主持分配。