市场监管领域不予行政处罚清单简析

制定不予行政处罚清单是实施《行政处罚法》第三十三条的重要抓手。据不完全统计，我国各级市场监管部门已经先后发布40多份市场监管领域不予行政处罚清单。本文将选择部分不予行政处罚清单（下称“《清单》”）进行简要解读与评析。

1.《北京市市场监督管理轻微违法行为容错纠错清单》[1]

2019年3月，上海市市场监管局合同上海市司法局等部门联合发布《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》。2021年2月，上海市市场监管局又制定了《市场监管领域轻微违法违规经营行为免罚清单(二)》。前述两份清单涉及市场监管领域免罚事项共38项。截至2022年6月15日，上海市市场监管系统已对3955家市场主体实施免罚，其中广告类免罚案件占90%。

2022年，上海市发布《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，要求2022年底前上海市具有行政处罚权的市政府有关委、办、局和有关法律、法规授权组织普遍制定不予处罚清单。2022年7月8日，上海市市场监管局又制定《市场监管领域轻微违法违规经营行为免罚清单(三)》，自2022年8月1日起施行，有效期至2027年7月31日。新版《清单》共包含12项免罚情形，涵盖广告、商务、市场主体和信用、电商、竞争等7个领域。此外，《清单》亦对前两版《清单》中的部分条款作了修订。

3.《广东省市场监督管理局行政执法减免责清单（2022年）》[3]

2022年3月31日，浙江省市场监管局印发《浙江省市场监管领域轻微违法行为依法不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》，制定《轻微违法行为不予行政处罚清单》和《轻微违法行为减轻行政处罚清单》，自2022年5月1日起实施。

《清单》包括轻微不罚与首违不罚两种情形，包含商事主体监管、广告监管、网络交易监管、价格监管、知识产权监管、产品质量监管多个监管领域，共计28个事项。违法行为种类上，涵盖未按照国家有关规定建立健全广告业务管理制度或者未对广告内容进行核、发布广告使用“国家级”“最高级”“最佳”等禁止用语、对未明码标价等多种常见违法行为。

5.《江苏省市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单》[5]

2021年8月12日，江西省市场监管局印发《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚指导意见》（下称“《意见》”）、《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单（第一版）》。2022年6月13日，《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单（2.0版）》发布并实施，《江西省市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单（第一版）》同时停止执行。

《意见》对《行政处罚法》第三十三条中的“违法行为轻微”“没有造成危害后果”“及时改正”“初次违法”“危害后果轻微”“没有主观过错”等不确定概念进行了细化，为市场监管部门适用相关法律规定提供了清晰的判断标准。

《清单》在第一版100项免罚事项基础上，扩充升级为118项免罚事项，其中新增21项免罚事项，扩充免罚事项比例超过20%，修改10项免罚事项，删除1项法律依据失效的免罚事项。

截至2022年10月底，江西省市场监管部门共对6404件案件适用免罚清单，其中不予立案5502件，立案不予处罚902件，共免除当事人罚款约6093万元。

7.《河北省市场监督管理领域首次轻微违法行为免罚清单》[7]

2020年5月8日，天津市市场监管委、天津市药监局发布《天津市市场监管领域免罚清单》，属于在《行政处罚法》修订前即发布的不予处罚清单。

《清单》共包括50项免予行政处罚的违法行为，具体包括两方面内容，一是相关法律、法规、规章规定应当先行责令改正，责令改正后当事人及时改正的，免予行政处罚，共计23项；二是对于轻微违法行为并及时纠正，没有造成实际危害后果或者不良社会影响的，免予行政处罚，共计27项。

此外，在《清单》的适用上，《清单》中明确清单可以作为行政处罚裁量说理的内容，不得直接作为行政处罚的法律依据。《清单》未列明的违法行为，符合法定不予处罚条件的，亦不得给予处罚。

9.《山东省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单（2021年版）》[9] 

2020年3月12日，重庆市市场监管局与重庆市药品监管局制定了《重庆市市场监管领域轻微违法经营行为免罚清单》。《免罚清单》的出台，对优化营商环境，规范行政执法行为，起到了积极作用。2021年12月29日，重庆市市场监管局、重庆市药品监管局、重庆市知识产权局发布《重庆市市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单》，2020年的《清单》同时废止。

《清单》依据《行政处罚法》第三十三条以及市场监管领域实体法的规定，除将及时改正作为对违法行为不予处罚的基本前提外，对情节轻微的违法行为，明确了“没有造成危害后果”为不予处罚的补充条件；对“初违不罚”情形，明确“初次违反某领域法律法规规章且危害后果轻微”或者“初次违反某领域法律法规规章且没有造成危害后果”为不予处罚的补充条件；对市场监管领域的实体法已规定只能采取或者应当先行采取责令改正等行政措施的违法行为，未额外设置不予处罚的条件。

《清单》共涉及87项不予处罚的轻微违法行为，与2020年的《清单》71项相比，总数增加了16项。这些违法行为按照类型划分，涉及市场监管14个领域，包括证照、广告、网络合同、知识产权、特种设备、计量、标准化、工业产品、认证认可、食品、药品（含化妆品、医疗器械）、产品质量、价格、不正当竞争以及传销监管领域。

此外，为进一步增加《清单》在执法实践中的可操作性，本次修订还明确了“及时改正”“没有造成实际危害后果”“危害后果轻微”的具体参考认定标准，并列举了常见情形。

11.《湖北省市场监管轻微违法行为不予行政处罚清单》[11]

2021年11月9日，河南省市场监管局发布《河南省市场监督管理轻微违法行为免予处罚规定》和《河南省市场监督管理轻微违法行为免予处罚清单》。

《清单》包括法定不予处罚事项和酌定不予处罚事项，共计52项：1.法定不予处罚事项是指不涉及公民生命健康安全，且法律、法规、规章规定对当事人的违法行为责令改正，当事人按照规定的时限或要求改正违法行为，市场监督管理部门不予行政处罚的事项。2.酌定不予处罚事项是指根据市场监管总局有关规定以及《河南省市场监督管理行政处罚裁量权适用通则》，可以认定为轻微违法行为，在特定情形下依法不予行政处罚的事项。对于符合酌定不予处罚条件的，原则上不予行政处罚，但是当事人同时又存在从重处罚情节的除外。

此外，为进一步提高《清单》的可操作性，《清单》对《行政处罚法》第三十三条中的“及时改正”“危害后果轻微”等不确定概念进行了细化。

13.《四川省市场监管领域“首违不罚”清单》[13]

《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第十二条第二款规定：“市场监管部门可以依照有关规定制定轻微违法行为依法免予处罚清单并进行动态调整。”上述规定为市场监管部门制定不予行政处罚清单提供了明确依据，也为市场监管部门通过不予行政处罚清单实施《行政处罚法》第三十三条提供了制度依据。

但是，为更好地实施《行政处罚法》第三十三条、保障行政执法既有力度又有温度，各级市场监管部门在制定不予行政处罚清单时，一方面，应当在区分轻微不罚与首违不罚的基础上对具体适用标准予以细化，增强清单的可操作性；另一方面，应当对清单的适用程序、尽职免责等配套制度予以完善，使得基层市场监管部门在执法时有法可依、有法愿依。