道可特解读 | 发改委发文促基础设施领域PPP项目建设

2016年8月30日，国家发展与改革委员会发布了《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，就进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）相关工作、积极鼓励和引导民间投资提出了具体要求。

2016年8月30日，国家发展与改革委员会（以下简称“发改委”）发布了《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）（以下简称“《通知》”），就进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）相关工作、积极鼓励和引导民间投资提出了具体要求。

《通知》中提到了十方面的要求，包括要充分认识做好基础设施领域PPP工作的重要意义、加强项目储备、推行项目连审、做好项目决策、建立合理投资回报机制、规范项目实施、构建多元化退出机制、积极发挥金融机构作用、鼓励引导民间投资和外商投资、优化信用环境。此外，发改委还以附件的形式向各地的发改委、国土资源部、环保部等相关部门抄送了能源领域、交通运输领域、水利领域、环境保护领域、农业领域、林业领域、重大市政工程领域等传统基础设施领域推广PPP模式的重点项目。此次《通知》的下发充分表明政府部门对PPP项目的重视，为未来推进PPP项目的发展提供了支持。

北京市道可特律师事务所认为，在经济形式处于L型的当前，PPP模式正处于上升期，发展好PPP项目，不仅有利于推进供给侧结构性改革，增加有效供给，能够扩就业、惠民生，同时也能够鼓励引导民间投资，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，激发经济活力，增强发展动力。

PPP是一个非常宽泛的概念，在我国，基本上将其分为外包类、特许经营类及私有化类三种。外包类PPP项目是由政府投资，私人部门承包项目的建设、维护等过程中的一项或几项职能，通过政府付费实现收益。特许经营类PPP项目由私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门共担风险、共享收益，项目资产在特许经营期限之后需要移交政府部门。私有化类PPP项目由私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。目前我国的PPP项目多是特许经营类项目，具体而言，采用BOT的实现方式，即政府部门就某个基础设施项目与私人企业签订特许权协议，在协议规定的特许期限内，许可私人企业融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润,而政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期满，私人企业按约定将该设施移交给政府部门。

北京市道可特律师事务所认为，一个PPP项目需要有政府、民间资本、PPP项目公司、金融机构、工程承包商、运营商以及其他参与方共同参与完成，要推动PPP项目的发展，就有赖于PPP项目的各参与方发挥好自身的角色担当。

作为政府部门，通常是PPP项目的主要发起人，通过给予某些特许经营权或给予一些政策扶持措施作为项目建设、开发、融资安排的支持，以吸引大量的民间资本并促进项目成功；民间资本也是PPP项目的发起人之一，和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司，通常，政府通过公开招标的方式选择合适的民间资本；PPP项目公司是PPP项目的具体实施者，由政府和民间资本联合组成，负责项目从融资、设计、建设，运营到项目最后的移交等全过程的运作。此外，由于基础设施项目投资规模巨大，在PPP项目中，还需要金融机构提供大量的资金支持和信用担保以保证项目的顺利实施。工程承包商是PPP项目建设过程的主角，一般由PPP项目公司通过公开招投标确定，承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照协议规定的期限保质保量地完成建设任务。运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。此外，包括咨询机构、供应商等在内的PPP项目中的其他参与方也要具备相应的能力才能更好地主推PPP项目的发展。

虽然目前政府各部门在PPP模式的发展过程中，在政策上给予鼓励和支持，但是未来，PPP模式还需要在如下两个方面进行改革：一是完善相关的法律法规。PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，尤其是对社会资本方的保护相对较弱。二是垄断行业价格改革。PPP项目多为公共项目，放松自来水、电力等自然垄断行业的价格管制，进行适当的价格改革可以提高项目对社会资本方的吸引力。