裴虹博：《未成年人网络保护条例》征求意见稿深度解读与完善建议

2022年3月14日，国家互联网信息办公室（下简称网信办）发布通知，就《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》再次公开征求意见。这不是《未成年人网络保护条例》第一次公开征求意见。事实上，早在2016年9月，网信办已经起草了《未成年人网络保护条例（草案征求意见稿）》，2017年1月6日，当时的国务院法制办公室就其对外公开征求意见。时隔数年时间，今日这份新的草案相比之前有何不同？通看全篇，又有哪些需要注意的地方？商经法明团队将详细展开分析。

一、制定意义与起草过程

未成年人网络保护是构建网络空间命运共同体的重要一环，未成年人保护亦是国际社会共同高度关心的重要议题。随着我国互联网产业与互联网智能终端设备、第四代以及即将到来的第五代移动电话行动通信标准融合与迅猛发展，未成年人通过互联网智能终端设备高速接入互连网方式的便捷与普及，未成年人接触和使用互联网的频率及数量在大幅度提升，未成年首次触网的年龄亦普遍提前。据统计，2020年我国未成年网民规模已达1.83亿，未成年人的互联网普及率达到94.9%。互联网在拓展未成年人学习、生活空间的同时，由于未成年人安全合理使用网络的安全意识与能力不强、网上违法和不良信息严重影响未成年人身心与人生观的健康发展，未成年人个人信息被滥采滥用，未成年人遭受侵害的风险在加大。有鉴于此，就未成年人互联网保护方面亟待通过立法加以解决。

按照党和国家关于未成年人网络保护和网信事业发展的决策部署，国家互联网信息办公室会同司法部起草了《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”）。

二、《条例》的重点内容解析

第一：内容扩充，新增行业自律

首先，2016年第一份草案依据法律只有《中华人民共和国未成年人保护法》，但2022年第二份草案，则依照了《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等多部法律。其次，第二份草案内容，从原先六大章三十六条，扩容到如今的七大章六十七条，条文数增加近一倍。具体增加内容如：第一章“总则”部分，增加了家长和教育机构教育引导，预防未成年人沉迷网络的义务，以及增加了网络产品的服务提供者、个人信息处理者、智能终端产品制造者和销售者接受政府和社会监督，配合有关部门监督检查的义务。此外，总则还添加了还要求相关互联网行业加强自律、制定相关行业规范。并赋予任何组织与个人，在发现有违反条例行为后向网信、公安等有关部门投诉举报的权力。

第二：强化、细化平台主体责任

此次《条例》设立网络素养培育、网络信息内容规范、个人信息保护、网络沉迷防治四个专章，共同构成未成年人网络权益保障内容，其中，网络素养培育、个人信息保护、网络沉迷防治均为新增章节。观察发现，修订后《条例》更加强调“网络产品和服务提供者”的预防和干预责任。如在网络素养培育章节，《条例》明确重要互联网平台服务提供者的6项义务；在网络信息内容规范章节，相较于2016版征求意见稿，对“网络产品和服务提供者”要求更加细致、严格；在个人信息保护章节，特别提到网络直播服务提供者的责任，如建立网络直播发布者真实身份信息动态核验机制等；在网络沉迷防治章节，重点圈定网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交四类平台，要求设置青少年模式、合理限制未成年人消费、防范流量至上等不良价值倾向、完善网络实认证（游戏）、建立防沉迷游戏规则（游戏）、落实适龄提示（游戏）等。

第三：强调社会多元共治

除网络产品和服务提供者外，新的《条例》中，网信、教育、新闻出版、卫生健康、市场监督管理等“部门”出现42次，此外，“监护人”出现20次，“学校”出现13次，“教师”出现4次，内文还提及了新闻媒体、行业组织、社区、图书馆、文化馆、青少年宫等主体机构，充分体现了多元共治的理念。值得注意的是，《条例》特别明晰了国家不同职能部门在未成年人网络保护工作方面的相应职责，从“多方监管”到“攥指成拳”。如明确网信部门作为未成年人网络空间合法权益保护的统筹协调部门，其他部门依职责做好相关工作。同时，以内容领域牵引监管部门履职，如网络素养培育应由国务院教育行政部门纳入学校素质教育内容，并会同网信部门制定测评指标；卫生健康、教育、市场监督管理等部门依据各自职责对从事未成年人沉迷网络预防和干预活动的机构实施监督管理；国家新闻出版部门牵头组织开展未成年人沉迷网络游戏防治工作等。

第四：关注新领域新问题，与时俱进

新的《条例》及说明，回应了应互联网而生的至少8类新领域新问题，包括未成年人个人信息被滥采滥用；未成年人使用网络能力不强；未成年人沉迷网络产品和服务；参与“饭圈”乱象、“网瘾矫治机构”侵害未成年人身心健康；网上违法和不良信息影响未成年人身心健康；网络欺凌；不法分子利用网络诱导未成年人实施犯罪等，体现了“网络未保”政策的与时俱进。

第五：网络游戏沉迷从“预防和干预”转向“防治”

本次《条例》在第二章第二十九条，禁止在以未成年人为服务对象的在线教育网络产品中插入游戏链接，以及推送无相关的广告；第五章第五十条，游戏厂商应当在游戏中设立青少年模式；第五十一条则要求游戏厂商不得向未成年人提供与其民事能力不符的付费服务；第五十二条，游戏厂商要防范和抵制流量至上等不良价值倾向，不得设置以应援集资、投票打榜、刷量控评等为主题的社区、群组，并禁止诱导和预防未成年人参与相关网络活动等条款对于未成年人的网络沉迷均作出了具体规定。与第一份意见稿针对游戏的“预防和干预”不同，第二份意见稿针对游戏的部分叫“网络沉迷防治”。从名称上的变化也能发现，从条例起草的视角来看，我国未成年人的网络沉迷问题已经较为突出，手段也必须从“预防和干预”转向“防治”。

三、《条例》全文解析

 《条例》共六十七条，分为总则、网络素养培育、网络信息内容规范、个人信息保护、网络沉迷防治、法律责任、附则共七章。针对未成年人个人信息被滥采滥用、保护不充分等问题，具体规范体现如下：

（一）网络素养培育新要求

1.对素质教育课程提出新要求。意见稿第十三条明确，国务院教育行政部门要将网络素养教育纳入学校素质教育内容，并会同国家网信部门制定未成年人网络素养测评指标。培育内容围绕网络道德意识和行为准则、网络法治观念和行为规范、网络使用能力建设、人身财产安全保护等，培育未成年人网络安全意识、文明素养、行为习惯和防护技能方面展开。

2.对政府部门配套服务提出新要求。县级以上人民政府要科学规划、合理布局，加强提供公益性上网服务的公共文化设施建设，改善未成年人上网条件，促进公益性上网服务均衡协调发展。

3.对监护人提出新要求。未成年人的监护人应当主动学习网络知识，提高自身网络素养，规范自身使用网络的行为，加强对未成年人使用网络行为的教育、示范、引导和监督。

4.最后，需重点注意的，《条例》对相关的网络平台也提出了更严格的新要求。意见稿第十九条明确，未成年人上网保护软件、专门供未成年人使用的智能终端产品应当具有有效识别违法信息和可能影响未成年人身心健康的信息、保护未成年人个人信息权益、预防未成年人沉迷网络、便于监护人履行监护职责等功能。

除此以外，对于未成年人用户数量巨大、在未成年人群体具有显著影响力的重要互联网平台服务提供者，应当履行下列义务：

（1）在互联网平台服务的设计、研发、运营等阶段，充分考虑未成年人身心健康发展特点，定期开展未成年人网络保护影响评估； 

（2）提供青少年模式或者未成年人专区等，便利未成年人获取有益身心健康的平台内产品或者服务；

（3）按照国家规定建立健全未成年人网络保护合规制度体系，成立主要由外部成员组成的独立机构，对未成年人网络保护情况进行监督；

（4）遵循公开、公平、公正的原则，制定专门的平台规则，明确平台内产品或者服务提供者未成年人网络保护的义务，并以显著方式提示未成年人用户依法享有的网络保护权利和遭受网络侵害的救济途径；

（5）对严重违反法律、行政法规侵害未成年人身心健康或者侵犯未成年人其他合法权益的平台内的产品或者服务提供者，停止提供服务；

（6）每年发布专门的未成年人网络保护社会责任报告，并通过公众评议等方式接受社会监督。

（二）加强网络信息内容新规范

针对网上违法和不良信息影响未成年人身心健康、网络欺凌事件屡有发生、不法分子利用网络诱导未成年人违法犯罪等问题，《条例》针对网络产品和服务提供者明列了多项禁止性义务规范。具体如下：

1.禁止利用网络制作、复制、发布、传播含有危害未成年人身心健康内容的信息。禁止向未成年人发送含有危害或者可能影响未成年人身心健康内容的信息。

2.禁止制作、复制、发布、传播或者持有有关未成年人的淫秽色情网络信息。禁止诱骗、强迫未成年人制作、复制、发布、传播可能暴露其个人隐私的文字、图片、音视频，不得诱骗、强迫未成年人观看淫秽色情网络信息。

合规提示：网络产品和服务中含有可能引发或者诱导未成年人模仿不安全行为、实施违反社会公德行为、产生不良情绪、养成不良嗜好等可能影响未成年人身心健康的信息的，制作、复制、发布、传播该信息的组织和个人应当在信息展示前予以显著提示。网络产品和服务提供者发现用户发布上文所述的可能影响未成年人身心健康的信息未予显著提示的，应当作出提示或者通知用户予以提示；未作出提示的，不得传输该信息。

3.禁止在专门以未成年人为服务对象的网络产品和服务中制作、复制、发布、传播上文所述的可能影响未成年人身心健康的信息。也在首页首屏弹窗热搜等处于产品或者服务醒目位置、易引起用户关注的重点环节呈现上文所述的可能影响未成年人身心健康的信息。

4.不得通过网络以文字、图片、音视频等形式，对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为。

合规提示：网络产品和服务提供者应当设置便利未成年人及其监护人保全遭受网络欺凌证据、行使通知权利的功能、渠道。遭受网络欺凌的未成年人及其监护人有权通知网络产品和服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接、限制账号功能、关闭账号等必要措施。网络产品和服务提供者接到通知后，应当及时采取必要措施予以制止，防止信息扩散。

5.不得利用网络组织、胁迫、引诱、教唆、欺骗、帮助未成年人实施不良行为、严重不良行为或者违法犯罪行为。

6.以未成年人为服务对象的在线教育网络产品和服务提供者应当遵守教育行政部门会同有关部门制定的机构设置、人员资质、收费监管等相关标准和制度，按照规定合理设置时段、时长和内容，不得插入网络游戏链接，不得推送广告等与教学无关的信息。

合规提示：网络产品和服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，采取有效措施防止以上情况发生，发现存在上述情况的的，应当立即停止传输相关信息，采取删除、屏蔽、断开链接等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向网信、公安等部门报告。

此外，考虑到新闻媒体的传播效力，《条例》对于此类主体在采访报道涉及未成年人事件方面也进行了相关规范，即新闻媒体应当客观、审慎和适度，不得通过网络宣扬体罚未成年人、侮辱未成年人人格尊严和未成年人违法犯罪等行为，不得通过网络披露未成年人违法犯罪和欺凌事件当事人的姓名、住所、照片以及其他可能识别出未成年人真实身份的信息。

（三）加强未成年人个人信息保护新措施

目前我国有关未成年人信息保护的要求，散见于多个法律文件中，目前主要有《中华人民共和国未成年人保护法》《儿童个人信息网络保护规定》《未成年人节目管理规定》以及《网络安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》等。相较于这些法律规定，《条例》在落实个人信息保护方面做出了补充完善，并提出如下要求：

1.个人信息处理者应当严格遵守必要个人信息范围的有关规定，不得以任何理由强制要求未成年人或者其监护人同意非必要的个人信息处理行为，不得因为未成年人或者其监护人不同意处理其非必要个人信息或者撤回同意，拒绝未成年人使用其基本功能服务。

2.个人信息处理者处理未成年人敏感个人信息的，应当具有特定的目的和充分的必要性，采取严格保护措施；在事前进行个人信息保护影响评估并对处理情况进行记录；依法告知处理敏感个人信息的必要性以及对个人权益的影响并取得单独同意。前款规定的个人信息保护影响评估报告和处理情况记录应当至少保存三年。

3.个人信息处理者原则上不得向他人提供其处理的未成年人个人信息，确有必要向他人提供的，应当事前进行个人信息保护影响评估，依法向未成年人或者其监护人告知接收方的名称或者姓名、联系方式、处理目的、处理方式和个人信息的种类，并取得单独同意。接收方应当在上述处理目的、处理方式和个人信息的种类等范围内处理未成年人个人信息。接收方变更原先的处理目的、处理方式的，应当依法重新取得同意。

4.个人信息处理者对其工作人员应当以最小授权为原则，严格设定信息访问权限，控制未成年人个人信息知悉范围。工作人员访问未成年人个人信息的，应当经过相关负责人或者其授权的管理人员审批，记录访问情况，并采取技术措施，避免违法处理未成年人个人信息。

合规提示：网络服务提供者发现未成年人私密信息或者未成年人通过网络发布的个人信息中涉及私密信息的，应当及时提示，并采取停止传输等必要保护措施，防止信息扩散。

针对于未成年人信息保护，结合《条例》与《中华人民共和国未成年人保护法》《个人信息保护法》等规定，就未成年人信息保护合规要求整理如下：

（四）未成年人网络沉迷防治新重点

与第一份草案不同，这次征求意见稿针对未成年人网络沉迷现象，从注重“预防和干预”转向侧重“防治”。明确任何组织和个人不得以侵害未成年人身心健康的方式干预未成年人沉迷网络、侵犯未成年人合法权益。在防治的具体措施上《条例》对学校、未成年人的监护人以及网络产品和服务提供者均提出了不同要求。其中，对于网络游戏服务提供者的要求格外需要相关行业注意。

1网络游戏、网络直播、网络音视频、网络社交等网络服务提供者要针对未成年人设置青少年模式，在使用时段、时长、功能和内容等方面按照国家有关规定和标准提供服务，为监护人履行监护职责提供时间管理、权限管理、消费管理等功能，并合理限制未成年人在使用网络产品和服务中的单次消费数额和单日累计消费数额，不得向未成年人提供与其民事行为能力不符的付费服务。

2.网络游戏服务提供者应要求未成年人用户提供真实身份信息进行注册和登录使用，并通过国家建立的统一未成年人网络游戏电子身份认证系统等必要手段验证其真实身份信息。未提供真实信息的，网络游戏服务提供者不得为其提供服务。

3.网络游戏服务提供者要根据不同年龄阶段未成年人身心发展特点，通过评估游戏产品的类型、内容与功能等要素，对游戏产品进行分类，明确游戏产品所适合的未成年人用户年龄阶段，并在用户下载、注册、登录界面等位置显著提示。

除了上述方面外，《条例》还规定了对违反上述规范的相关政府部分、未成年人监护任以及网络服务提供者的处罚措施，比如对政府部门责令改正、行政处分；对监护人的批评教育、劝诫制止以及对网络服务提供者的警告、罚款、责令暂停相关业务、停产停业或者吊销营业执照、吊销相关许可证等。对于那些受到关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照处罚的，5年内不得重新申请相关许可，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员5年内不得从事同类网络产品和服务业务，可见，处罚措施是相当严厉的。

因此，相关行业需要重点关注新的《条例》，特别是相关互联网产品和服务企业，需要及时审视，作出应对。

四、关于《条例》修改完善建议

从内容来看，新的《条例》基于社会共治的理念，对政府部门、学校、未成年人的监护人以及网络服务提供者都提出了新的要求，对于网络服务的各个环节也进行了更加细致的规定，致力于实现未成年人网络保护的全面屏障。但是这些规范在操作上却存在一定的难度。

首先，《征求意见稿》中网络素养培育章节中对于学校、社区、图书馆、文化馆、青少年宫等场所以及未成年人的监护人都提出了培育要求，并对违反要求的行为明确了可能承担的法律责任，比如批评教育、责令改正、劝诫制止。但是对于上述义务主体的具体监督管理部门较为分散，且缺乏具体的监督管理规范，导致这些规定在现实中难以落实，无法实现预期效果。

其次，《征求意见稿》第二章第二十条第三款规定“按照国家规定建立健全未成年人网络保护合规制度体系，成立主要由外部成员组成的独立机构，对未成年人网络保护情况进行监督”，独立监督机构不受企业管理约束，能够对企业合规作出相对公允、客观的评价，从而及时帮助企业发现合规漏洞、提升对未成年人网络保护的水平。但是，这一规定的落实还需要更细致的规范指引文件加以明确，比如如何界定“未成年人用户数量巨大”？“在未成年人群体具有显著影响力”又有什么量化的指标？“主要由外部成员组成的独立机构”中外部人员的的具体组成方式如何规定？在这一方面，监管部门应充分听取未成年保护法律从业者、应用心理学从业者、教育专家、互联网行业专家、消费者协会、行业协会、企业代表等多方的意见，以便增加规范文件的科学性，也有利于后续合规工作的落实。

最后，《条例》针对未成年人的信息保护，对于网络服务提供者提出了很高的要求，但是对于网络服务企业而言，对信息主体的划分不论是在技术上还是经营成本上都将成为一项考验。在实际处理的过程中，个人信息常出现交错的情境，例如同一账号具体操作者既有可能是成年人，亦可能是未成年人，这取决于不同时刻账号具体的使用者。毫无疑问，未落实合规要求，企业在筛选信息时将面临非常大的考验。

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作者简介

裴虹博

北京德和衡律师事务所高级联席合伙人

裴虹博，客座研究员、经济师、仲裁员，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人、争议业务解决中心副总监、商事与金融争议解决部主任。

专业领域：金融与资本市场/私募基金/商事争议解决/合规与风险防控/商事经济犯罪

裴虹博律师为客座研究员、经济师、仲裁员，全国青年律师领军人才入库律师。裴虹博拥有北京大学法律硕士学位、中央财经大学金融学硕士专业、中国人民公安大学管理学硕士学位。裴律师具有在某省公安厅法制处、全国人大常委会办公厅、大型国有投行等实习与工作经历，并为中国警察法研究会会员、中国仲裁法学研究会会员、北京国际法学研究会会员、北京犯罪学研究会会员。

出版著（译）作：《国际警务执法合作》（中国人民公安大学十三五规划教材）、《中国文化旅游产业报告（2015）》、《隐形的国民财富:幸福感、社会关系与权利共享》、《伟大的商业游戏》。

社会职务：最高人民法院全国法院优秀庭审评委、浙江杭州西湖区检察院听证员、宁波仲裁委员会仲裁员、香港国际仲裁中心HK45成员、北京市律师协会法律风险与合规管理法律事务专业委员会委员、北京朝阳区律师协会党建委委员、北京市朝阳区律师协会青工委委员、北京市朝阳区律师协会金融证券专业委员会委员、北京市朝阳区律师协会商事与经济专业委员会委员等。

裴律师具有丰富的商事经济金融领域的专业经验，具有经济专业技术资格、会计从业资格、证券从业资格、基金从业资格、保险代理人等专业资格。分别为多家基金公司设立、产品募集备案、投资管理与退出等提供专业法律服务；为近三十家企业发行股票并交易提供相关专业服务；已为中国退役军人关爱基金会、捷强动力等涉军单位、中国南方航空、招商局集团、北京首农集团、清华同方、山东兖矿集团等提供合规管理与风险防控、重大民商事争议解决、对外投资合规与风险评估、并购重组、中短期票据发行等提供专业法律服务；所涉及服务领域涵盖影视动漫、医药健康、军工安防、信息安全、新材料、液压制造、精密仪器制造、广告传媒、新能源和TMT等多个行业。

科研专项与研究报告：公安部公安理论及软科学研究计划项目《国际刑警组织的国际警务合作资源研究》；中央高校基本业务费专项资金资助项目《变革世界的中国警察外交》；《疫情“黑天鹅”事件对外商投资影响分析与合规建议报告》（收入威科先行数据库）、《加拿大矿业并购交易分析研究报告》、《澳大利亚矿业并购交易分析研究报告》、《新加坡矿业并购交易分析研究报告》、《加拿大林业法律政策分析报告》、《药品零售业行业研究报告》、《动漫影视行业研究报告》、《软件和信息技术服务行业研究报告》、《通用设备制造行业研究报告》。

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