美国全面重启对伊朗制裁：最新情况和对策建议

作者：任清

 

2018年11月4日，美国重启对伊朗制裁的第二个“180天缓冲期”结束（第一个“90天缓冲期”已于8月6日结束）。自2018年11月5日起，美国重启对伊朗石油、银行、造船和船运业的制裁。至此，美国全面恢复了因为《伊核协议》而停止实施的对伊朗制裁措施。除美国企业和个人外，第三国（包括中国）的企业和个人如果与伊朗的特定行业或者特定企业和个人开展贸易、投资或其他交易，也可能受到美国的制裁。

 

在2018年8月6日公布的第13846号行政令的基础上，美国国务院和财政部最近几天采取了一系列行动，以实施对伊朗的制裁，主要包括：（1）修订《伊朗贸易制裁规则》(ITSR)；（2）将700多个伊朗个人、实体、船只和飞机列入特别指定国民清单（SDN清单）；（3）给予中国等八个国家和地区“临时豁免”；（4）更新和补充对伊朗制裁的常见问题解答。

 

本文将介绍美国对伊朗制裁的最新情况，并提出对策建议供相关企业参考。

 

一、2018年11月5日起重启的制裁

 

（一）  第13846号行政令的相关内容

 

第13846号行政令同时规定了自2018年8月7日起重启的制裁和自2018年11月5日起重启的制裁。其中，自2018年11月5日起重启的制裁主要涉及伊朗石油石化、银行、船运和造船业，具体包括：

 

1. 第13846号令第1条（a）项第（ii）至（iv）小项规定，以下人士位于美国境内的财产、从美国获得的财产以及被美国个人及实体持有或控制的财产将被冻结，不得转让、支付、出口、提取或者以其他方式处置：（即“冻结制裁”）

 

ii. 为伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran Intertrade Company Ltd.（NICO）或伊朗中央银行提供实质性的协助或商品、服务支持的人士；

iii. 为下述人士提供实质性的帮助、资助或提供商品、服务支持的人士：（A）SDN清单中的伊朗人士；（B）根据本条所述规定或第13599号行政令被冻结财产的其他人士；或

iv. 根据IFCA相关规定被认为满足以下三个条件之一的所述人士：（A）被认定为属于伊朗的能源、船运或者造船行业；（B）是伊朗的港口运营商；或者（C）为上述A和B或SDN 清单中伊朗人士提供重要的财务、物资、技术或其他帮助。

 

2. 第13846号行政令第2条（a）项第（ii）至第（v）小项规定，故意为以下活动进行或促成重要的金融交易的外国金融机构将被禁止在美开设代理账户与过款账户，或被禁止、限制在美国境内维持前述账户：（即“美元账户制裁”）

 

ii. 代表SDN 清单中的伊朗人士或其他任何根据第13846号行政令第1(a)条被列入SDN 清单中而被冻结财产的人士；

iii. 与NIOC、NICO进行交易（但向其出售、提供石油精炼产品，且产品公平市场价值不超过100万美元或者12个月累计不超过500万的情况除外）；

iv. 从伊朗购买或以其他方式获取、销售、运输、销售石油及石油产品；或

v. 从伊朗购买或以其他方式获取、销售、运输、销售石化产品。

 

3. 第13846号行政令第3条（a）项第（ii）至第（vi）小项规定，从事以下交易的企业，将由美国财政部或者其他政府部门从规定的若干制裁措施中选择一种或几种予以制裁：（即“菜单式制裁”）

 

ii. 从伊朗购买或以其他方式获取、销售、运输、销售石油或石油产品的“重要”交易的企业；

iii. 从伊朗购买或以其他方式获取、销售、运输、销售石化产品的“重要”交易的企业；

iv. 上述涉事企业的继承人；

v. 拥有或控制上述企业，且知晓或应当知晓上述交易的企业；或

vi. 被上述企业拥有或控制，或与上述企业同被相同的第三人拥有或控制，且故意参与了上述交易的企业。

 

（二）对ITSR第562.211节的修订：[1]四类人受冻结制裁

 

对ITSR第562.211节的修订主要是将第13846号行政令中第1条（“冻结制裁”）和第10条（“天然气工程例外”）的内容增加到ITSR中,以执行上述第13846号行政令中的“冻结制裁”措施。修订后的第560.211小节如下：

 

§ 560.211 与被冻结财产相关的被禁止的交易

 

（三）关于石油进口的豁免

 

根据第13846号行政令第2条（c）项和第3条（b）项，美国可以对第三国从伊朗进口石油和石油产品授予《2012年国防授权法案》（NDAA 2012）第1245(d)(4)(D)节下的“实质性减少例外”豁免。具体来说，针对外国金融机构的第2条第（a）项（ii）至（iv）小项制裁，以及针对外国进口企业的第3条第（a）项（ii）小项，可由总统决定对个别国家予以临时豁免。

 

2018年11月5日，美国国务卿蓬佩奥表示，美国已决定给予中国大陆、印度、意大利、希腊、日本、韩国、中国台湾和土耳其等八个国家和地区豁免。依据美国法律规定，该豁免的有效期为180天，符合条件的可以延期180天（延期不限次数）。

 

二、取消第13599号行政令清单，将700多个个人和实体添入SDN清单

 

（一）取消第13599号行政令清单，将该清单内人士列入SDN清单

 

第13599号行政令清单是指被美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）根据ITSR第560.304和560.324节，认定为符合伊朗政府或伊朗金融机构定义的人士的清单。

 

根据第13599号行政令及执行该行政令的ITSR第560.211节，清单中人士位于美国境内的、从美国获得的以及被美国个人及实体（包括外国分支机构）持有或控制的财产和财产中的利益，以及清单中认定的位于美国境内的、从美国获得的以及被美国个人及实体（包括外国分支机构）持有或控制的被认定的财产（例如船舶），都将被冻结，不得转让、支付、出口、提取或者以其他方式处置。

 

《伊核协议》实施期间，美国放松了对第13599号行政令清单中认定为伊朗政府或伊朗金融机构的人士的制裁措施，非美国人士在协议实施期间与第13599号行政令清单中的人士交易（假定该人士不在SDN清单中，交易也没有其他违反制裁法的情形）不受次级制裁。

 

自2018年11月5日起，被OFAC根据第13599号行政令或第13846号行政令第1(a)(i)-1(a)(ii)节指定或认定进而被冻结财产的人士将被列入OFAC的SDN清单，识别码为“[IRAN]”。

 

值得注意的是，清单有被扩大适用的可能。根据修订后的ITSR，第13599号行政令冻结符合ITSR第560.304和560.324节定义的伊朗政府和伊朗金融机构的全部财产及财产上利益。符合上述定义的人士都将根据ITSR被冻结财产和财产中的利益，不论相关人士是否在联邦纪事和SDN清单中公布。据ITSR第560.425节对财产及财产上利益的解释，根据ITSR第560.211节被冻结的人士被视为对其拥有50%以上所有权利益的实体也具有利益。上述被拥有的实体的财产与财产中的利益也被冻结，上述被拥有的实体自动被视为被冻结人士，而无论其本身是否被指定。

 

（二） SDN清单更新

 

除上述将第13599号行政令清单内人士指定并列入SDN清单，以及将《伊核协议》期间被移除的其他实体重新列入SDN清单外，OFAC另将超过300名人士新指定为受制裁对象并列入SDN清单。上述行动导致共计超过700个个人、实体、航空器和船舶受到制裁，其中包括：

 

（1）50家与伊朗的国际恐怖活动、大规模杀伤武器及其运载装置扩散、侵犯人权行为相关的伊朗银行及其分支机构；

（2）超过200个/艘与伊朗船运和能源业相关的人士及船舶；

（3）伊朗航空公司（Iran Air）以及超过65架飞机；

（4）约250名被冻结财产的人士；以及

（5）伊朗原子能组织（Atomic Energy Organization of Iran）。

 

此外，根据IEEPA第203节，相关人士的财产和财产上利益在其接受调查期间也被冻结。根据ITSR第560.211节被冻结财产的被调查人士在SDN清单中的识别码是“[BPI-IRAN]”。

 

2018年11月5日新公布的伊朗SDN清单全文可在OFAC网站查询，网址为：https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20181105_names.aspx。

 

三、 OFAC关于对伊朗制裁的常见问题解答

 

（一）2018年11月4日后，向伊朗交易相对方提供货物或服务是否会受到美国制裁？

                                                                              

2018年11月4日后，在未取得许可的情况下向伊朗交易相对方提供服务或交付货物，或者是额外提供或者延长贷款或信贷，即使书面合同是2018年5月8日之前签订的，也可能导致美国制裁。

 

美国仍保留允许美国和非美国人向伊朗出售农产品、食品、药品和医疗器械的例外规定；但上述例外不适用于与国际恐怖活动、大规模毁灭性武器扩散相关的SDN清单中的人士。上述人士包括受指定的伊朗金融机构与伊斯兰革命卫队(IRGC)。

 

（二）在缓冲期结束前已经交付货物、提供服务或发放贷款，但未能完成收款，该怎么办？

 

如果第三国人士在2018年8月6日或2018年11月4日的缓冲期结束后，就2018年5月8日前签订书面合同且缓冲期结束前已经完全交付货物或者提供服务的交易仍有未结清款项的，美国允许该第三国人士根据书面合同所载条款收款，前提是该等交易行为在货物或服务交付或提供之时不违反美国制裁法。

 

相似地，对于第三国人士依照2018年5月8日前签订的书面合同在2018年8月6日或2018年11月4日的缓冲期结束前向伊朗完全提供的贷款和信贷，美国允许该第三国人士在缓冲期结束后根据书面合同所载条款从伊朗收回贷款，前提是该等交易行为在提供贷款或信贷之时不违反美国制裁法。

 

但任何上述的收款行为不得违反美国制裁法，不得在付款中使用美国人士或美国金融系统，除非该交易已得到授权或者不受法规监管。

 

对于一项收款行为是否符合以上条件，相关企业可以在收款之前向OFAC或美国国务院咨询，获得后者的确认。

 

对于不符合上述条件的收款行为，美国政府将根据个案具体情况进行评估。

 

（三）何为在缓冲期结束前已经“完全交付货物或提供服务”？

 

“完全交付货物或者提供服务”是指具有交货及提供服务义务的一方已经完成了一切其为获得对价而需要完成的行为或履行了一切的义务。以货物贸易为例，出口至伊朗的货物的所有权必须已被转移给伊朗相对方。具体在个案中，OFAC将根据行业标准来认定具体商品或服务是否已在缓冲期前被“完全地交付”。

 

（四）如果相关的收款行为涉及到SDN清单中的人士，或是涉及到原本在第13599号行政令清单中，但现在被根据其他法律依据指定的人士，就缓冲期内从事的交易，是否还可以收款？

 

美国人士就任何和SDN相关的收款都需要事先向OFAC申请授权，不论该SDN是否之前被列入第13599号行政令清单，OFAC会对申请做个案处理。

 

包括外国金融机构在内的非美国人士，若故意与SDN清单中伊朗人士、或根据国际恐怖或大规模杀伤性武器扩散而被指定的人士进行重要交易（这些人士也包括之前被列入第13599号行政令清单中的人士），则可能受到次级制裁。上述可能导致次级制裁的人士在SDN清单中会在识别码（如[NPWMD]）外另行注明“Additional SanctionsInformation – Subject to Secondary Sanctions”。对于缓冲期内进行的交易向这些SDN收款，需要向OFAC或国务院寻求指导。

 

（五）如保险事故发生在2018年11月5日之前，在2018年11月5日或之后支付赔款是否会受到制裁？

 

上述支付保险与再保险索赔的行为在以下情况下可导致非美国人士受到制裁：（1）该支付行为涉及到被根据大规模杀伤性武器扩散、国际恐怖行为指定的人士或伊朗SDN；或者（2）涉及到上述人士的基础交易本身在其发生之时具有可制裁性。

 

（六）第13599号行政令清单内的人士被移至SDN清单有哪些后果？

 

其中一个重要后果是，这些被移至SDN清单的人士可能被标注了“Additional SanctionsInformation – Subject to Secondary Sanctions”。与这些人士进行交易的第三国个人或企业可能受到次级制裁。此外，被移至SDN清单的一些人士还依据其他法律法令被指定，因此会有其他标注。

 

（七）获得“实质性减少例外”豁免的国家的金融机构享受石油进口豁免需要满足哪些条件？

 

首先应满足“双边贸易限制”要求。如果A国获得“实质性减少例外”豁免，则A国的金融机构仅可为了A国的某炼油厂向伊朗购买原油的交易提供金融服务，而不得为了B国与伊朗的原油交易提供金融服务，即使B国也是获得“实质性减少例外”豁免的国家。其次，因相关贸易对伊朗所欠的应付款必须被记入该被授予例外的国家的账户内，而不能被汇回伊朗。

 

（八）为获得“实质性减少例外”豁免国家的人士从伊朗购买石油或石油产品的交易提供相关服务，是否有可能受到美国制裁？

 

许多和伊朗相关的制裁都适用NDAA 2012第1245(d)(4)(D) 节的“实质性减少例外”。在购买石油或石油产品的基础交易、与该等基础交易关联的金融交易满足NDAA 2012第1245(d)(4)(D) 节要求的前提下，为从伊朗进口石油的目的而获得的服务，例如从伊朗船运业和伊朗港口运营商处获得的服务，在该提供服务者没有被根据国际恐怖活动、大规模杀伤性武器及运载装置扩散而被指定的情况下，不具有《伊朗自由及防扩散法案》项下的可制裁性。

 

四、对策建议

 

美国已全面重启对伊朗的制裁。美国国务院和财政部也已表明严格执行对伊制裁的决心。与伊朗有业务往来的中国企业应高度重视相关制裁风险的防范工作。具体来说：

 

第一，慎重开展与伊朗关键领域有关的贸易和投资活动，包括：石油能源业，汽车业，黄金及贵金属，钢铝、石墨、煤炭等原材料，金融保险业，造船和航运业等。虽然中国获得了石油进口的豁免，相关金融机构和企业应注意该豁免是临时性的且有严格要求。

 

第二，建立客户筛查系统，并通过尽职调查，识别交易中直接或间接涉及的高风险客户，尤其避免与SDN进行交易。

 

第三，妥善处置与伊朗开展的现有业务，采取适当方式收回此前已完成交付货物或提供完毕服务的款项。

 

第四，在处置现有业务、收款、适用豁免等方面有疑问的，可以向OFAC咨询。

 

中国律师可以在制裁风险排查、合规制度建立、OFAC调查应对以及与OFAC或美国其他政府部门沟通方面为企业提供服务。

[1]对ITSR的修订还包括：（1）修订560.211、 560.304和560.324小节和附录一的注释部分，将提及第13599号行政令清单的部分从ITSR中删除；（2）修订ITSR第560.543小节的一般许可，在被交易财产满足以下两项要求之一的情况下，授权美国人士出售其位于伊朗的个人财产并将收益转移回美国：（A）财产为相关人士成为美国人之前获得的；或（B）财产系继承自伊朗。被授权的交易包括在伊朗接受包括律师、基金代理或经纪人在内的人士就被授权交易提供的必要服务。