政府“责成”行为更应轻装上阵

《中华人民共和国城乡规划法》第六⼗⼋条规定，城乡规划主管部门作出责令停⽌建设或者限期拆除的决定后，当事⼈不停⽌建设或者逾期不拆除的，建设⼯程所在地县级以上地⽅⼈民政府可以责成有关部门采取查封施⼯现场、强制拆除等措施。在违法建设的案件中，举报人因无法争议限期拆除通知或强制拆除决定，往往会针对区县人民政府的“责成”职责提起诉讼。

此种“责成”行为是何法律属性，检索人民法院的相关判例，笔者发现定性并未统一。一者，直接认定区县人民政府即为强制拆除行为的实施主体，该认定的确影响到一些违建举报人认准区县人民政府有强制拆除职责；二者，判决除认定区县人民政府有权实施强制拆除行为外，还认为区县人民政府对违法建筑的查处有协调等工作职责，未采取积极协调措施，即为不完全履行拆除违法建筑的法定职责；第三，认定区县人民政府为强制拆除职责的授权主体，有关部门经授权依法独立享有强制拆除的法定职权；最后，认定“责成”行为不属于行政审判权限的调整范围。

裁判标准的不统一，对于现实中区县人民政府实施“责成”行为造成了一定影响。特别是“责成”行为是否应当接受司法审查，背后暗含的法律逻辑应被指出。

笔者认为，对于强制拆除职责的主体认定，回归到《中华人民共和国城乡规划法》或是例如《北京市城乡规划条例》的相关规定，应为城管执法等部门无疑，即区县人民政府可以责成城管执法等部门具体实施强制拆除行为，而非区县人民政府作为实施主体。在作出“责成”行为的过程中，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条应被特别关注。该条规定，对违法的建筑物等需要强制拆除的，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。这里暗含的逻辑是区县人民政府实施“责成”强制拆除的行为前，应当等到当事人的起诉期限届满。而现实中实体审查“责成”行为的判例中，一些法院对此并未充分重视。而更为重要的是，等待起诉期限届满再为“责成”，实际体现出“责成”行为是否应当接受司法审查的边界。

如若起诉期限届满前，当事人针对限期拆除通知提起诉讼，且该通知经过司法审查的认可后，区县人民政府实施的“责成”行为应当仅以经过司法审查的限期拆除通知为基础，“责成”规划、城管执法等部门作出后续的强制拆除决定，直至实施强制拆除行为。即，此时“责成”行为的实施空间仅限于司法审查的认定范围，区县人民政府不能代替司法审查，再对限期拆除通知的合法性进行审查，“责成”行为本身也没有必要再接受司法审查。这也就是为什么《中华人民共和国城乡规划法》第六⼗⼋条规定的是“可以责成”而非“应当责成”；也就是为什么法律法规未对“责成”设定期限。因为限期拆除通知在经过司法审查确认后，并不依赖于区县人民政府的“责成”， 具有强制拆除权的行政机关在法律层面即可独立推进后续强制拆除行为。关隘不在“责成”，而是区县人民政府作为查处违法建设的组织、协调机构（下位法有规定），对后续强制拆除行为的实施时机、实际可行性、实施方案、以何种措施实现等需要进行考量（比如《北京市城乡规划条例》第六十六条规定了客观不能拆除的，还有没收实物或违法收入的措施）。这种基于合理性的考量而可能产生的“责成”行为，并不需要接受司法审查（包含履责之诉与撤销之诉），除非已产生的“责成”行为明显超越了司法审查对于限期拆除通知合法性的认定。

如若起诉期限届满，当事人未对限期拆除通知提起诉讼，区县人民政府的“责成”行为是否可诉呢？笔者认为，由于当事人自身原因放弃司法救济途径，不宜将“责成”行为纳入行政审判权限的调整范围，致使案外人的争议事项重新将当事人认可的行政行为拉回到司法审查之中。同时，当事人未对限期拆除通知提起复议或诉讼，后续产生的强制拆除决定是独立可诉的，《中华人民共和国行政强制法》通过特别的程序规定，充分保护了当事人的权益，更没有必要通过审查区县人民政府的“责成”行为，重复对违法建筑查处的合法性进行判断（当然，笔者认为“责成”行为始终不应对违法建筑的查处进行合法性判断）。实则，《中华人民共和国城乡规划法》第六⼗⼋条所规定的“责成”行为是上级行政机关对下级行政机关的内部监督，属于行政权力系统内部运行的范畴，这种监督行为的行使直接作用于下级行政机关，不对当事人或举报人的权利义务产生直接影响或产生法律上的羁束力。唯此，法律逻辑会更为顺畅。

如今，“责成”行为是否可诉，依然没有统一的裁判标准，致使相关人员对于违法建设查处的合法性审查背后的立法逻辑认知不清、区县人民政府在查处违法建设问题上的角色定位不明以及“责成”行为的内涵过分扩大。特别是，诸如《北京市禁止违法建设若干规定》等地方规章，会将区县人民政府的“责成”行为规定为应当履行的义务，更让区县人民政府在作出“责成”判断时顾虑重重。在此，希望统一的裁判标准能够将区县人民政府的“责成”行为指引到更为正确的角色定位中。