兰台商规 | 只待新规第一声：《中央企业合规管理办法》逐章清点

2022年9月13日，国资委再次召开中央企业合规管理工作推进会，国资委党委委员、副主任翁杰明强调中央企业要深入贯彻落实《中央企业合规管理办法》（以下简称“办法”），着力抓好“五个关键”，确保“五个到位”：将首席合规官作为关键人物，全面参与重大决策，确保管理职责到位；把合规审查作为关键环节，加快健全工作机制，确保流程管控到位；聚焦关键领域，扎实做好“三张清单”，确保风险防范到位；将风险排查作为关键举措，坚持查改并举，确保问题整改到位；把强化子企业合规作为关键任务，通过信息化手段加强动态监测，确保要求落实到位。

此前，2018年11月2日，国资委率先发布《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“指引”），为中央企业合规体系建设拉开了序幕。2021年12月3日，国务院国资委再次召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会，强调中央企业必须把强化合规放到贯彻习近平法治思想的高度来认识，放到落实全面依法治国战略的全局来部署，放到保障企业高质量发展的层面来推动。2022年4月1日国资委发布了《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），经过广泛征求社会意见，《中央企业合规管理办法》于2022年7月28日发布，并已于2022年10月1日正式实施。

兰台重点对比了指引及征求意见稿，将本次重磅推出的《中央企业合规管理办法》进行了逐章清点。

一、第一章 总则

第一条 规范目的

【条文分析】

1.在出台目的、作用和效果层面，《办法》的规定明显予以“拔高”

《指引》所表述 “为推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企”还仅停留在中央企业层面，立意和出发点从整体来看，还相对较低。

《办法》中“为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，有力保障深化改革与高质量发展”将合规管理提高到贯彻习近平法治思想、全面依法治国战略层面，最终的落脚点放到中央企业高质量发展上，体现了“高站位”的同时还保持了落地、落实的要求。

2.进一步明确和突出了合规管理建设的“重要目标”

合规管理不是一个新鲜事物。合规管理、法务管理、内控管理、内审管理，都不是目标，更多的是手段、方法。

第二条 适用范围

【条文分析】

本条规定了适用《办法》的规制对象，即国资委根据授权履行出资人职责的央企。

第三条 相关概念——合规

【条文分析】

1.明确采用区分原则，区分“企业行为”与“员工行为”

相较与《指引》和《征求意见稿》合二为一的规定，《办法》对企业的经营管理行为和员工的履职行为进行了区分。呼应了目前刑事合规的发展趋势，区分企业行为与员工行为，和目前检察机关推进的合规整改制度存在一定的契合。

2.如何理解对部分条款的删除？删除是不是意味着不再需要，或者废止？

对于“规”的范围，《办法》删除了《征求意见稿》第三条中“党内法规”的要求，但做了替代安排：

一是在《办法》第五条中将坚持党的领导作为合规管理工作的首要原则，贯穿合规管理全过程；

二是在《办法》第七条中强调中央企业应严格遵守党内法规制度，因此“规”的范围并不因删除意见稿中相关规定而被解读为不包括党内法规制度。

第三条 相关概念——合规风险

【条文分析】

1.什么是风险？什么是合规风险？

“风险”不等于“损失”，风险的落脚点是“可能性”。

《办法》明确合规风险针对的是企业及其员工，即因为企业和员工的不合规行为，对企业造成的经济、声誉等负面影响的风险。

2.“不合规”与“违规”到底有什么区别？

《办法》以“违规行为”代替《征求意见稿》及《指引》中的“不合规行为”，“违规”是结果形态，能体现对行为的价值判断或者结果评价，对结果形态的判定更加明确。

而“不合规”更多的是比对形态，可以明确也可以不确定，因而用“违规行为”代替“不合规行为”使合规风险的概念更加清晰。

第三条 相关概念——合规管理

【条文分析】

《办法》丰富了“合规管理”的内涵，明确中央企业合规管理活动包括“建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等”，而《征求意见稿》中“风险识别处置、合法合规性审查、合规风险应对、合规报告、合规评价”等均属于合规运行机制。

第四条 国资委职责

【条文分析】

《办法》新增了国资委对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价，与《征求意见稿》中国资委对合规体系“开展评价”相比，《办法》对国资委职责的规定更为深入，并明确国资委可依据相关规定对违规行为开展责任追究，。

第五条 基本原则

【条文分析】

1.“四项合规原则”的重述

《办法》重新确立了合规管理的四项合规原则，即坚持党的领导、坚持全面覆盖、坚持权责清晰、坚持务实高效。

2.强调“党的领导”

《办法》将坚持党的领导是合规管理的首要原则，强调应当将党的领导贯穿合规管理全过程，重点凸显了党的领导的重要作用，这与国务院颁布的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》《关于进一步完善国有企业法人机构治理的指导意见》《国有企业公司章程制定管理办法》三个规章制度的文件精神高度一致。

3.强化“问责追责”

《办法》增加权责清晰原则，明确了业务部门和合规部门及监督部门职责，落实员工合规责任，对违规行为问责制，体现了将合规责任从部门到员工的落实，责权匹配的一致性。此外，《办法》增加“务实高效”原则，是对合规体系建设和运行效果提出的原则要求。

第六条 运行保障

【条文分析】

《办法》保留《征求意见稿》中关于经费的支持，并把支持的范围扩大到机构、人员、技术等方面，全面保障合规管理工作的开展。第六条不仅体现了一种科学态度：要开展工作必须要有配套资源；而且还体现了一种全球视野：合规体系是否有效，有无配备相应的资源属于最基本的衡量标准。

二、第二章 组织和职责

第七条 党委（党组）作用

【条文分析】

合规管理第一原则是核心原则：党领导一切。

相比《指引》与《征求意见稿》，《办法》对于合规管理组织架构的修订最为显著的是规定了党委（党组）在合规管理体系组织架构中的地位和作用，明确了党委（党组）要充分发挥强化了把方向、管大局、促落实的领导作用，强调了中央企业对党内法规的遵守要求。

第八条 董事会职责

【条文分析】

1.新增职责的释明

合规管理体系已经不是之前的基础、初级阶段，经过多年的努力，已经到了评价、完善阶段。

在董事会的职责范围内，《办法》新增了“推动完善合规管理体系并对其有效性进行评价”，体现了《办法》对于体系有效性的强调，落实了董事会在合规管理体系有效性评价上的主体责任，有助于评价工作的开展。

2.删改职责的分析

《办法》删除了《征求意见稿》中董事会决定聘任或解聘首席合规官的相关职责，但对于首席合规官以及合规管理牵头部门的设置及职责可以按照第（四）项规定，由董事会决定。

第九条 经理层职责

【条文分析】

本条规定了央企的经理层在合规管理工作中的主要职责，包括拟定合规方案、合规制度，组织防范合规风险，指导监督合规管理工作。

第十条 第一责任人职责

【条文分析】

《办法》延续了《征求意见稿》的规定，明确了“中央企业主要负责人作为推进法治建设第一责任人”该规定与《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》相符合，进一步强化了企业党委（党组）书记、董事长、总经理（总裁、院长、局长、主任）在合规管理中的领导作用，有利于合规管理工作的顺利开展。

第十一条 合规委员会职责

【条文分析】

本条规定了央企应设立合规委员会，明确了具体职责，更贴合央企的合规管理工作。

第十二条 首席合规官职责

【条文分析】

本条也是首次提出央企应该设立首席合规官的概念，由总法律顾问兼任，较为科学合理；首席合规官直接对央企主要负责人负责，领导合规管理工作，统筹协调。

第十三条 业务及职能部门职责

【条文分析】

1.从“业务部门”到“业务部门和职能管理部门”

《办法》将业务部门和职能管理部门一并作为合规管理主体责任承担者，对于业务和职能部门的合规职责做了细化的列举说明，强化了业务部门和职能部门作为“第一道防线”的职责，包括但不限于合规风险识别与应对、合规审查、合规入岗等。

2.“三张清单”成为合规管理关键内容

国资委已将合规管理强化年提出的“三张清单”（“法律风险识别清单（合规义务清单）”“岗位职责清单”“流程管控清单”），固化成了业务及职能部门今后需要开展的常态化工作。

3.谁来当合规管理员？

《办法》中补充增加了职能部门中合规管理员的设置，合规管理员作为合规管理组织机构与企业部门内部的连接，应当全面覆盖到企业的各个部门，使合规管理在企业整体范围内都能够系统、有效地开展。《办法》中要求合规管理员由业务骨干担任，修改了征求意见稿中由部门负责人或处室负责人兼任的规定，该调整能够使合规管理落到实处。

第十四条 合规管理部门职责

【条文分析】

本条规定了央企的合规管理工作由合规管理部门牵头负责，以及具体职责，如草拟合规管理基本制度，开展合规风险识别，受理违规举报，组织合规培训等；注意此处草拟合规管理制度应与经理层拟定合规管理制度相区分，合规管理部门负责草拟、经理层在此基础上定稿。

第十五条 合规监督部门职责

【条文分析】

1.关于“监事会”的职责

《办法》删除了《指引》所规定的监事会监督职责，由企业纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门协同国务院国资委履行监督职责的方式，保障合规管理监督机制发挥应有作用。

2.关于“三道防线”的删除

《办法》中删除合规管理“三道防线”表述的主要原因是表述方式不符合部门规章的语言要求，但在实务中中央企业合规管理要按照“三道防线”的架构和思路开展工作。

实际上以三个单独条文的形式，将业务及职能部门、合规管理部门和监督部门按“第一道防线”“第二道防线”“第三道防线”的顺序依次规定了它们的合规管理职责，厘清了各部门在合规管理工作中的职责划分，有利于合规管理体系的高效运转。

三、第三章 制度建设

第十六条 制度体系

【条文分析】

《办法》进一步明确了企业合规管理制度体系的要求之一，要求中央企业根据适用范围和效力层级等，构建分级分类的合规管理制度体系。

分级：基本制度、具体制度和指南；

分类：根据重点领域，将合规管理具体制度和指南进行分类。

第十七条 基本制度

【条文分析】

本条明确了央企完善制度建设的要求之二，需要制定合规管理基本制度，并明确制度的基本内容组成部分。

第十八条 重点领域制度

【条文分析】

1.关于《指引》中的重点领域、重点环节、重点人员的分析

虽然《办法》没有保留《指引》中的相关内容，但是考虑到《指引》未被废止，其中的规定仍具有很高的指导作用，开展合规管理体系建设实践工作时，仍可以作为重要参考。

2.关于《办法》中的重点领域的重述

《办法》进一步明确了央企对于合规风险较高的重点领域及业务，应当制定合规管理具体制度或专项指南。此外，相比于《指引》中的重点领域，《办法》中新增列举了“数据保护”领域。

从《办法》上述规定看，重点领域的专项合规建设是国资委监管重点也是企业合规管理的重中之重，是合规管理的关键领域，对于企业合规管理成效至关重要。

第十九条 制度修订完善

【条文分析】

《办法》特别强调了中央企业应根据法律法规、监管政策等变化情况，及时对规章制度的修订完善要求。合规管理是一个常态化、动态化，不断发展、不断改善的过程，中央企业应当根据内外部环境的变化，不断更新、调整合规管理工作。

四、第四章 运行机制

第二十条 合规风险识别预警机制

【条文分析】

《办法》要求中央企业对典型性、普遍性或者可能产生严重后果的风险及时预警，在合规风险事件发生之前，全面识别和梳理经营管理活动中的合规风险。在企业经营管理过程中，如何及时获取风险信息并发布预警对企业合规管理来说是一个大的挑战。

第二十一条 合规审查机制

【条文分析】

1.“合规审查”重中之重

“合规审查”与“合法审查”有什么区别？《办法》明确要求将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程，进一步提高合规审查的必要性。

2.“合规审查”的职责分工

《办法》明晰各部门合规审查职责和界限，结合《办法》第二章关于业务及职能部门、合规管理部门职责边界的划分，对合规审查职责进行了明确分工：

一是业务及职能部门负责本部门经营管理行为的合规审查；二是合规管理部门负责规章制度、经济合同、重大决策合规审查；三是重大决策合规审查意见由首席合规官签字。

3.加强评估、评价，实现闭环管理

《办法》要求业务及职能部门、合规管理部门依据职责权限完善审查标准、流程、重点等，定期对审查情况开展后评估，通过上述一系列措施提高合规审查质量。

第二十二条 合规风险应对及报告机制

【条文分析】

1.“重大合规风险”概念的释明

《办法》对“重大合规风险事件”概念进行了解释，明确界定其具体范围，包括重大法律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组织制裁等事件。

2.“逐级应对”要求的简析

确立了合规风险分级应对机制：

重大合规风险事件应当由首席合规官牵头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时采取措施妥善应对，并按规定向国资委报告；

其他合规风险由相关业务及职能部门及时采取应对措施，并按按照规定向合规管理部门报告。

第二十三条 违规问题整改机制

【条文分析】

与《指引》规定相比，《办法》新增了违规问题整改机制的规定，要求通过监管规章制度、优化业务流程等，开展违规整改，堵塞管理漏洞。

第二十四条 违规举报机制

【条文分析】

本条规定了央企合规管理工作中的运行机制之五，即违规举报机制，该机制是上一条的补充，央企除了可以自行发现违规问题，还能通过外部举报同时发现合规问题，并明确了违规举报程序和处理方式，具有指引性。

本条有两个问题值得说一下：1.“违规举报平台”大部分企业均已设置，合规是否需要另行设置违规举报平台，可以结合企业涉外业务的占比来衡量；2.根据《办法》关于合规的定义，未合规不必然代表是违了法或违了纪，所以本条这个“违规”是否要等同于纪委系统的“违规”，应根据企业情况，自行考量。

第二十五条 违规追责机制

【条文分析】

1.强化“追责问责”机制

《办法》进一步细化完善了建立违规追责问责机制的具体工作要求，包括明确责任范围、细化问责标准、开展违规调查、违规行为记录及其在考核评级中的应用等。

2.形成“违规追责”记录机制

《办法》将《征求意见稿》中建立个人违规行为记录的范围扩展至所属单位和员工，将违规追责与考核机制联通，从而保障合规管理的落实。

第二十六条 协同运作机制

【条文分析】

企业合规管理体系建设过程中，企业法律管理、风控、内控及合规管理工作需要遵守的外部法律规范及监管要求存在重合性，大多数企业已经或正在探索建立法律、内控、风控的三位一体的管理体系，因而《办法》亦强调完善中央企业法务、内控、合规协同机制，避免三者之间的交叉重复，提高管理效率。

第二十七条 合规管理评价机制

【条文分析】

本条规定了央企合规管理工作中的运行机制之八，即合规评价机制，该机制可以实时监督合规管理的开展情况，并及时修正合规管理体系。合规管理有效性评价分为两个方面：1.要对企业合规体系有效性进行评价；2.要对重点业务合规管理情况进行专项评价。

第二十八条 合规管理考核机制

【条文分析】

本条规定了央企合规管理工作中的运行机制之九，即纳入考核评价机制，该机制明确合规管理为法制建设内容，并纳入考核评价，一定程度上可以引起开展合规管理工作的重视。

五、第五章 合规文化

第二十九条 领导专题学习

【条文分析】

《办法》对企业合规管理的建立有重要支持作用，《办法》新增了领导专题学习，要求党委(党组)法治专题学习涵盖合规管理的主题，领导合规意识的加强，将实质影响企业员工合规行为，有利于中央企业形成合规意识和合规价值观，创造良好的合规文化。

第三十条 合规培训机制

【条文分析】

本条规定了央企开展合规文化的要求之二，即建立常态化合规培训，尤其是管理人员、重点岗位人员、新入职人员需要进一步加强合规培训。

第三十一条 合规宣传教育

【条文分析】

本条规定了央企开展合规文化的要求之三，即加强合规宣传教育，进一步强化全企业人员合规意识，推动合规管理工作。

第三十二条 合规文化

【条文分析】

本条规定了央企开展合规文化的要求之四，即需要培育自主合规文化，倡导全员自觉遵守合规管理工作，也进一步细化了年度合规培训计划规定。

六、第六章 信息化建设

第三十三条 信息化建设

【条文分析】

技术合规必然带来管理信息化的进步，而管理信息化无疑是合规管理流程中的重要环节。本条规定了央企合规管理的信息化建设要求之一，即需要加强合规管理信息化建设，完善合规信息系统，做到有迹可循。

第三十四条 合规要求嵌入流程

【条文分析】

本条规定了央企合规管理的信息化建设要求之二，即通过信息化手段定期梳理业务流程，加强合规管理的过程监控。

在合规要求嵌入流程中，《办法》将《征求意见稿》中“全面梳理业务流程”改为“定期梳理业务流程”表明《办法》强调动态化风险管控，对业务流程的梳理应当根据企业实际情况定期开展、动态更新。

第三十五条 加强互联互通

【条文分析】

本条规定了央企合规管理的信息化建设要求之三，即需要将合规管理信息系统与其他部门（财务、采购、投资等）系统实现互联互通、数据共用共享，有利于快速识别风险点，全方位、全范围开展合规管理工作。

合规管理信息系统的建立需充分考虑其他部门的现有系统，实现不同系统之间的有效衔接，《办法》进一步细化了《征求意见稿》中“其他管理信息系统”的范围，包括财务、投资、采购等系统。

第三十六条 动态监测

【条文分析】

本条规定了央企合规管理的信息化建设要求之四，即利用信息化技术，实时监测重点领域、关键节点的合规风险，利于更快处理相关风险、减少损失。

七、第七章 监督问责

第三十七条 责任追究（国资委）

【条文分析】

本条规定了央企自身违规的责任追究方式，由国资委责令整改。

第三十八条 责任追究（中央企业）

【条文分析】

本条规定了其他单位、人员因履职违规给央企造成损失的，央企可以对其进行责任追究。

七、第七章 附则

第三十九条 细化要求

【条文分析】

本条规定了央企不仅自身需要完善合规管理制度，还需要监督所属单位（分支机构等）完善合规管理制度，对央企合规管理工作提出了更高要求。

第四十条 地方国资委要求

【条文分析】

本条规定了地方国企的合规管理工作参照《办法》适用，给地方国企开展合规管理提供了有效具体的上位法指引。

第四十一条 解释权 与第四十二条 生效日期

【条文分析】

现阶段2018年的合规《指引》仍应保留，在落实过程中，对于《办法》中有明确规定的，应当按照《办法》要求落实相关工作，对于《办法》中没有规定但《指引》中有要求的，继续按照指引中的要求推进落实。

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