江荣卿：我国外国国家豁免制度系列一“法律适用”

《外国国家豁免法》第二十条规定，《外国国家豁免法》不影响外国的外交代表机构、领事机构、特别使团、驻国际组织代表团、派往国际会议的代表团及上述机构的相关人员根据我国法律、我国缔结或者参加的国际条约享有的特权与豁免，不影响外国国家元首、政府首脑、外交部长及其他具有同等身份的官员根据我国的法律、我国缔结或者参加的国际条约以及国际习惯享有的特权与豁免。

依据《对外关系法》[2]第三十六条第一款规定，我国依据有关法律和缔结或者参加的条约和协定，给予外国外交机构、外国国家官员、国际组织及其官员相应的特权与豁免。主要包括《上海合作组织特权与豁免公约》《关于在中华人民共和国设立欧洲共同体委员会代表团及其特权与豁免协定》《联合实施国际热核聚变实验堆计划国际聚变能组织特权和豁免协定》《领事特权与豁免条例》《外交特权与豁免条例》《最高人民法院关于人民法院受理涉及特权与豁免的民事案件有关问题的通知》等。

但外国国家豁免制度是指对涉及外国国家及其财产的民事案件，基于一定原则所确定的法院不予管辖或者在特定情形下予以管辖的专门制度安排。[3]《对外关系法》第三十六条第二款规定“中华人民共和国依据有关法律和缔结或者参加的条约和协定，给予外国国家及其财产豁免。”

2005年9月14日，我国签署了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》[4]（以下简称“《联合国国家豁免公约》”）。《联合国国家豁免公约》采取“限制豁免”原则，在赋予外国国家及其财产管辖豁免和执行豁免的同时，规定了书面放弃豁免、商业交易、雇佣合同、人身伤害和财产损害、财产的所有、占有和适用、知识产权和工业产权、参加公司或其他集体机构、国家拥有或经营的船舶、仲裁协定的效果等限制管辖豁免的情形，规定了书面放弃豁免、指定用于财产保全和执行的财产、以及位于法院地国与诉讼相关用于商业活动的财产等限制执行豁免的情形，还规定了诉讼文书送达、缺席审判、法院诉讼期间的特权和豁免等诉讼程序问题。

2005年10月25日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过、公布施行了《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》[5]，作为外国国家豁免制度的特别法，仅针对外国中央银行财产，给予执行豁免，同时规定了“外国中央银行或者其所属国政府书面放弃豁免”“外国中央银行或者其所属国政府指定用于财产保全和执行的财产”以及“对等原则”三项限制执行豁免的情形。

2023年9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议表决通过并发布了《外国国家豁免法》，自2024年1月1日施行。《外国国家豁免法》在接受《联合国国家豁免公约》《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》外国国家及其财产在我国法院享有管辖豁免和执行豁免一般原则的同时，吸收了《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》规定的三项限制执行豁免情形；除未接受“参加公司或其他集体机构”和“国家拥有或经营的船舶”两项限制豁免情形外，全部接受了《联合国国家豁免公约》规定的限制豁免情形；规定了适用于外国国家豁免案件的诉讼文书送达、缺席审判等特殊诉讼程序，明确了对于外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序，《外国国家豁免法》没有规定的，适用我国的民事诉讼法律以及其他相关法律的规定；明确了外交部在外国国家豁免案件中的重要作用，规定了外交部就有关国家行为的事实问题出具的证明文件、就涉及外交事务等重大国家利益问题出具意见的处理办法。

此外，我国批准或缔结的一些多边条约或双边条约中，可能也会含有国家豁免条款。例如，1969年《国际油污损害民事责任公约》《关于国际清算银行在中华人民共和国香港特别行政区设立代表处和代表处地位的东道国协定》《国际通信卫星组织特权、免除和豁免议定书》等。

需要注意的是，我国全国人大常委会在2011年8月27日发布的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释（草案）》的说明（以下简称“《香港特区国家豁免解释的说明》”）中指出：“我国法院不管辖、实践中也从未处理以外国国家为被告或针对外国国家财产的案件”“我国采取的这种国家豁免立场，通常被称为‘绝对豁免’”，明确了我国外国国家豁免的政策立场为“绝对豁免”。

首先，与实体法原则上不具有溯及力不同，程序法原则上具有溯及力。例如，《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》[6]第一条明确“2013年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法”。《外国国家豁免法》第十六条明确，《外国国家豁免法》是外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序的特别法，我国的民事诉讼法律则为一般法。因此，《外国国家豁免法》属于程序法，具有溯及力。2024年1月1日《外国国家豁免法》施行时未结案件应适用《外国国家豁免法》。

此外，我国全国人大常委会公布《外国国家豁免法》时，并未宣布废止《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》。因此，《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》继续有效施行。二者关系应遵从特别法优先原则，《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》是特别法，《外国国家豁免法》是一般法。

而且，根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》[7]（以下简称“《香港特区国家豁免解释》”），“香港特别行政区，包括香港特别行政区法院，有责任适用或实施中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策，不得偏离上述规则或政策，也不得采取与上述规则或政策不同的规则”，《外国国家豁免法》确立的外国国家豁免原则和规则应当适用于香港、澳门两个特别行政区。但根据《香港特别行政区基本法》第十八条和《澳门特别行政区基本法》第十八条，全国性法律除列于该两法附件三者外，不在香港特别行政区、澳门特别行政区实施。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区、澳门特别行政区基本法委员会和香港特别行政区、澳门特别行政区政府的意见后，可对列于该两法附件三的法律作出增减。因此，《外国国家豁免法》若需在香港特别行政区、澳门特别行政区实施，尚需依法办理相关手续。

其次，虽然《外国国家豁免法》第二十二条规定“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”，虽然我国全国人大常委会1997年5月9日批准加入的《维也纳条约法公约》第十八条“一国不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务”规定：“一国负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动：（a）如该国已签署条约或已交换构成条约之文书而须经批准……”，但因为《联合国国家豁免公约》尚未生效，我国仅于2005年9月14日签署了该公约，我国全国人大常委会尚未批准该公约，因此《联合国国家豁免公约》尚不属于《对外关系法》规定得以援引的条约。

最后，人民法院在处理涉及外国国家及其财产民事案件的管辖时，应遵守不得违背公序良俗原则，不得违反国家政策。虽然《香港特区国家豁免解释的说明》既非法律，也非法律解释，其内容也未纳入《香港特区国家豁免解释》中，《香港特区国家豁免解释的说明》并非我国外国国家豁免法律适用的依据，但《香港特区国家豁免解释的说明》采取的“绝对豁免”，是2023年9月1日前我国外国国家豁免政策，人民法院在处理涉及外国国家及其财产民事案件的管辖和执行时，不得违反。例如，我们代理的中国某承包商与某国公路局公路项目纠纷中，我国管辖法院认为“在我国当前绝对豁免原则下，某国公路局应享有管辖豁免”。需要特别指出的是，自2023年9月1日起，我国的外国国家豁免政策由绝对豁免转向限制豁免，人民法院在处理涉及外国国家及其财产民事案件的管辖和执行时，同样须由绝对豁免转向限制豁免。