村民变居民，土地和房屋将何去何从

    据不完全统计，截至目前，包括北京在内已经有30个省份出台户籍制度改革方案，具体为河北、河南、山东、山西、陕西、江西、湖南、湖北、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、重庆、云南、甘肃、青海、福建、江苏、安徽、贵州、四川、新疆、宁夏、浙江、海南、内蒙古、天津、上海、北京，各地普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分。
    根据各个省份户籍制度改革实施，村民持有的农业户口均变更为非农业户口，依据户口而区分的村民与居民的身份也将被取消，村民依据原身份成立的村民委员会将何去何从？村民委员会如被替代，通过村民委员会进行管理的集体土地所有权，村民依据身份取得的集体土地所有权上的用益物权如何保障？
 
一、村民委员会起源       
    村民委员会是在农村人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的。农村实行家庭承包经营等责任制形式后，对以三级所有、队为基础的人民公社体制进行改革。在改革过程中，在原来生产大队、有的在生产小队的基础上建立了村民委员会。它最早出现在广西壮族自治区和江苏省的一些地方。在广西，1981年全部实行生产责任制后，充分调动了广大农民的积极性，农业连续获得了大丰收。但是，农村新的生产经营方式出现后，农村中既有基层社会行政管理职能，又有经济管理职能的生产大队和生产队，不适应新的形势。一些生产大队、生产小队领导班子处于瘫痪或半瘫痪状态。集体的农具坏了无人修理，村里的公共事务和公益事业无人管。特别是社会治安状况不好，农民非常不满意，迫切需要有一个新的组织形式来管理本村的事务。在这种情况下，一种新的农村基层组织应运而生。最初，这种组织形式在有的地方叫“村治安领导小组”，有的叫“村管理委员会”。“村民委员会”这个称谓最早于1981年春出现在广西罗城县。
    1982年中共中央第36号文件批示：各地要有计划地进行建立村民（乡民）委员会的试点。同年12月，第五届全国人大第五次会议通过的现行宪法，把村民委员会和城市居民委员会一起，以根本法的形式作了肯定。
    根据宪法的规定，1986年10月，国务院向全国人大常委会提出了村民委员会组织条例草案。六届全国人大常委会第十九次、二十次会议进行了审议，考虑到村民委员会组织条例是一部涉及亿万农民的重要法律，决定提请全国人大审议通过。1987年3月25日，六届全国人大五次会议召开，在随后审议村民委员会组织法草案过程中，不少代表反映了当时农村的实际问题和基层工作的困难，认为村民自治中有些问题还需要进一步调查研究，建议修改后试行。因此，大会原则通过草案，并授权全国人大常委会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步总结经验，审议修改后颁布试行。在这次会议上，将村民委员会组织条例草案改为村民委员会组织法草案。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议，根据全国人大的授权，审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，自1988年6月1日起试行。村民委员会组织法试行后，对于扩大基层直接民主，保证农村基层群众直接行使民主权利，改善干群关系，维护农村社会的稳定，发挥了重要作用。实践证明，试行法确定的方向、基本原则和制度是正确的，试行期间取得了很好的成效。在试行过程中，广大农民群众创造出了很多很好的经验和做法，如“海选”村民委员会成员、村务公开、村民会议和村民代表会议等。同时，社会主义民主政治建设的进一步发展，要求进一步完善村民自治制度。九届全国人大常委会总结村民自治的实践经验，根据党的十五大和十五届三中全会的精神，坚持试行法确定的原则和方向，于1998年11月4日修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，自公布之日起施行。村民委员会组织法颁布实施以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用，村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，在实行村民自治中也遇到一些新情况和问题，有必要在总结实践经验的基础上，进一步修订完善村民委员会组织法。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过了村民委员会组织法，自公布之日起施行。
二、土地和房屋性质不因户籍而改变
    根据《村民委员会组织法》规定，村民的土地承包经营权、宅基地使用权等与村民利益相关的用益物权是通过村民会议讨论决定的形式进行决策，形成的既定的法律上确认事实，不能因政策的变更而发生改变。《宪法》规定集体土地属于集体所有，现行国家施行的户籍改革政策应在宪法规定的法定原则内进行，村民因户籍改革后统一变更的居民户口导致身份“称呼”的变更，不能导致集体土地所有权的变更，村民基于村民委员会集体成员的身份取得所有权、使用权相关的合法权益应受《宪法》保护。如国家需要收回对集体经济组织土地的所有权，应根据土地管理法及相关法律规定进行土地征收或征用，原村民对土地补偿费应享有分配的权利。
三、政府不得以户籍制度来回避土地征收程序
    在户籍改革之前，我国部分地区的农村即开始将村民共同所有的资产以村民入股成为股民的名义成立合作社进行管理，村民享受合作社的股权收益。随着村民身份变更为股民，村民委员会管理的资产全部入股成立合作社其管理职能被取代。如户籍改革制度在全国普及并推广完成，村民委员会被替代是必然趋势。在其被替代之前登记确权的土地所有权、宅基地使用权、土地承包经营权等权利依法受保护，不会变更。没有登记确权的，不排除相关政府部门借鉴深圳市政府根据村民身份的转换而将集体土地转化为国有土地而使得原土地所有者丧失土地所有权（深圳市坝一村、澳子吓村就集体土地转为国有土地委托北京圣运律师事务所进行维权），以回避土地征收程序。
四、农民进城落户不得以尚有土地和宅基地为由拒绝
    2014年7月24 日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》国发[2014]25号 的发布，全国各地即开始推行农村土地确权、登记、颁证等工作。北京周边地区的河北农村去年即完成了登记确权工作，但是在偏远地区因政策宣传及法律普及的欠缺导致至今尚未进行登记确权工作，村民委员会应及时履行职责，要求地方政府相关部门就土地的所有权进行登记确认，村民也应尽快就宅基地使用权、土地承包经营权等用益物权要求相关部门尽快履职，避免因后期政策的变更而造成的土地所有权和使用权的争议，给村民造成不必要的损失。
    该意见第（十二）完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。